以系統(tǒng)改革打通要素配置全鏈條——從38號(hào)文看土地要素保障政策落地

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◆當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，土地要素保障已成為關(guān)乎穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)就業(yè)的全局性系統(tǒng)工程

◆38號(hào)文釋放了土地要素保障從保規(guī)模向提效能、從增量依賴向存量深耕轉(zhuǎn)型的政策信號(hào)

◆土地要素保障政策轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是自然資源要素市場(chǎng)化改革在空間治理維度的具體展開(kāi)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。自然資源要素保障的意義已超越單純的資源供給，更是關(guān)乎穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)就業(yè)的全局性系統(tǒng)工程。“十五五”開(kāi)局之年，自然資源部、國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“38號(hào)文”）并配套出臺(tái)《自然資源要素保障政策問(wèn)答》（以下簡(jiǎn)稱《政策問(wèn)答》），政策工具正在重塑自然資源要素的配置格局。

38號(hào)文推出一系列改革措施釋放了自然資源要素保障從保規(guī)模向提效能、從增量依賴向存量深耕轉(zhuǎn)變的政策信號(hào)。從政策執(zhí)行來(lái)看，需要在堅(jiān)守耕地保護(hù)和生態(tài)底線的前提下，直面基層土地配置中的結(jié)構(gòu)性矛盾，以更大的制度創(chuàng)新力度打通要素流動(dòng)堵點(diǎn)，推動(dòng)自然資源要素保障從被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)適配轉(zhuǎn)變。

浙江杭州城市一隅。

從增量擴(kuò)張到統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地

增量擴(kuò)張式土地要素保障，通過(guò)不斷擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模來(lái)匹配經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，在特定歷史階段有效支撐了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但也積累了深層結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：一邊是新增建設(shè)用地規(guī)模已觸及“天花板”，資源配置的邊際效益持續(xù)遞減；另一邊是大量存量建設(shè)用地長(zhǎng)期處于低效利用狀態(tài)。

38號(hào)文提出“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，要素跟著項(xiàng)目走”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地要素配置底層邏輯的重構(gòu)，政策核心是建立增存掛鉤機(jī)制。也就是38號(hào)文明確的，各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過(guò)盤活存量土地面積。這一制度設(shè)計(jì)的深層意圖，在于通過(guò)硬約束來(lái)改變地方政府對(duì)增量用地的路徑依賴，倒逼其將工作重心轉(zhuǎn)向存量挖潛。

與此同時(shí)，38號(hào)文明確新增用地原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。筆者理解，此舉旨在引導(dǎo)土地要素回歸生產(chǎn)要素本位，使其更多流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，該政策通過(guò)控制增量、消化存量，有助于改善市場(chǎng)供求關(guān)系，防止部分地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)和供大于求，從而起到穩(wěn)定房?jī)r(jià)的作用。但需注意的是，該規(guī)定不宜“一刀切”，應(yīng)保留適度彈性。建議根據(jù)地方住宅用地去化周期實(shí)施分類管理：對(duì)庫(kù)存周期長(zhǎng)、存量充足的地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行；而對(duì)去化周期較短的區(qū)域，允許地段適宜的新增用地按合理比例用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)。

“聯(lián)審+先行”重塑審批流程降本增效

過(guò)去，建設(shè)項(xiàng)目用地審批涉及規(guī)劃選址、用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、供地等多個(gè)環(huán)節(jié)，串聯(lián)審批模式導(dǎo)致項(xiàng)目落地周期長(zhǎng)。對(duì)于資金鏈緊張的中小型民營(yíng)企業(yè)而言，審批周期長(zhǎng)直接意味著財(cái)務(wù)成本上升和投資機(jī)會(huì)窗口收窄。

38號(hào)文明確，要推動(dòng)省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺(tái)上聯(lián)審。將多頭審批整合為“一次綜合論證、一次評(píng)審、一份審查意見(jiàn)”，從源頭上破解部門壁壘，解決審批程序制度性交易成本較高的問(wèn)題。其中明確，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃許可制度試點(diǎn)，符合條件的重大項(xiàng)目可在取得規(guī)劃許可后先行用地，許可意見(jiàn)有效期三年。《政策問(wèn)答》進(jìn)一步明確，線性基礎(chǔ)設(shè)施可分段辦理用地手續(xù)，林草審批權(quán)限下放至市縣。這些改革將企業(yè)多頭跑變?yōu)椴块T協(xié)同跑，大幅壓縮了項(xiàng)目落地周期。需要注意的是，先行用地不等于降低標(biāo)準(zhǔn)，必須建立完善的跟蹤監(jiān)管和違約懲戒機(jī)制，確保事中事后監(jiān)管不脫節(jié)。

以多元化供給體系破除民企用地門檻

土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)模式下，大面積、高門檻、一次性繳清出讓金的規(guī)則，對(duì)大型企業(yè)尚屬可行，但對(duì)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、空間需求靈活的科技創(chuàng)新型中小企業(yè)而言，形成了“擠出效應(yīng)”。對(duì)此，浙江省在創(chuàng)新土地要素保障中提出“供樓+供地”雙軌并行、彈性年期出讓、首期繳款比例不低于50%即可開(kāi)工等做法，正是對(duì)這一困境的有效回應(yīng)。

根據(jù)38號(hào)文關(guān)于優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的要求，結(jié)合《政策問(wèn)答》中關(guān)于靈活供地的指引，筆者建議在浙江省創(chuàng)新實(shí)踐基礎(chǔ)上，從4方面深化土地供應(yīng)改革：一是全面推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，在出讓前完成區(qū)域評(píng)估，明確投資強(qiáng)度、能耗、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“拿地即開(kāi)工”；二是探索混合產(chǎn)業(yè)用地，在工業(yè)用地中兼容研發(fā)、商業(yè)等配套功能，適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)復(fù)合需求；三是深化彈性年期出讓和先租后讓，降低企業(yè)前期資金占用；四是落實(shí)《政策問(wèn)答》中關(guān)于土地用途兼容的指引，支持存量廠房在不改變用地性質(zhì)前提下提高容積率，降低實(shí)體企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)成本。

“容錯(cuò)+共享”機(jī)制激發(fā)存量盤活內(nèi)生動(dòng)力

目前，全國(guó)批而未供、閑置土地總量依然龐大，部分存量工業(yè)用地容積率長(zhǎng)期低于合理水平。地方政府處理歷史遺留問(wèn)題工作量大且短期財(cái)政收益不明顯；而行政事業(yè)單位和國(guó)企持有的閑置土地，因歷史取得成本較高，在當(dāng)前市場(chǎng)下行周期中按現(xiàn)狀評(píng)估面臨賬面減值，管理層普遍擔(dān)憂“國(guó)有資產(chǎn)流失”的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。可見(jiàn)，盤活存量之所以推進(jìn)緩慢，癥結(jié)在于利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制缺失。

基于38號(hào)文關(guān)于盤活存量用地的總體要求，為破解低效用地困境，筆者建議既要給地方政府“松綁”，也要讓經(jīng)營(yíng)主體有利可圖。一方面，構(gòu)建政府、企業(yè)、村集體多方利益共享機(jī)制，以及低效用地“診斷—認(rèn)定—處置”全鏈條管理。另一方面，支持“1.5級(jí)開(kāi)發(fā)”，即在土地正式出讓開(kāi)發(fā)前，由原土地使用權(quán)人或引入第三方進(jìn)行短期、可逆的臨時(shí)利用，如作為創(chuàng)意園區(qū)、體育設(shè)施、綠地公園等，待條件成熟后再進(jìn)行正式開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)存量土地的過(guò)渡性盤活，對(duì)主動(dòng)退出低效用地的企業(yè)給予合理補(bǔ)償和稅收優(yōu)惠。

分類管控滿足農(nóng)文旅等新業(yè)態(tài)用地需求

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。這類項(xiàng)目天然具有功能復(fù)合性，往往需要建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地與生態(tài)用地穿插布局，不符合現(xiàn)行土地管理制度“單一用途、嚴(yán)格管控”的要求，導(dǎo)致項(xiàng)目審批常因用途認(rèn)定困難、地類交叉而陷入停滯。

針對(duì)38號(hào)文及配套政策中關(guān)于優(yōu)化用途管制的精神，結(jié)合《政策問(wèn)答》中關(guān)于用地兼容性的相關(guān)指引，筆者建議，農(nóng)文旅融合之類復(fù)合型項(xiàng)目用地應(yīng)在堅(jiān)守紅線前提下，按項(xiàng)目實(shí)際功能區(qū)精準(zhǔn)供應(yīng)建設(shè)用地，避免“整片征收、粗放利用”。對(duì)于主輔功能明確的項(xiàng)目，實(shí)行“主用途確定+兼容性管理”，允許一定比例的配套功能用地。

以規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制提升空間適配性

針對(duì)重大項(xiàng)目落地過(guò)程中頻繁遇到的規(guī)劃調(diào)整需求與現(xiàn)實(shí)矛盾，結(jié)合《政策問(wèn)答》中加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)的政策指引，筆者認(rèn)為，建立國(guó)土空間規(guī)劃年度動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，是對(duì)傳統(tǒng)靜態(tài)藍(lán)圖式規(guī)劃管理的重要突破。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不確定性，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)序往往需要在規(guī)劃執(zhí)行期進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的常態(tài)化機(jī)制，能夠使規(guī)劃及時(shí)響應(yīng)發(fā)展需求變化。當(dāng)然，規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)不等于隨意調(diào)整，優(yōu)化方向應(yīng)有利于提升空間利用效率、優(yōu)化功能布局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）