城市更新從“增量擴張”到“存量提質”

5月28日，國務院正式印發《城市更新“十五五”規劃》（下稱《規劃》）。這份文件不僅為2026年至2030年的中國城市發展繪制了清晰的“任務書”和“施工圖”，更向外界傳遞出一個強烈的信號：未來城市的競爭邏輯已經徹底改寫。

過去那種比誰的地盤攤得大、誰的新區建得多的“增量擴張”時代宣告結束，一個比拼誰能把老舊空間經營好、盤活好的“存量提質”新時代正式到來。

從“開發思維”到“運營思維”

《規劃》明確將“激活城市存量資源潛力”列為關鍵任務，并提出要全面摸清城市存量資產的底數。這意味著，那些遍布城市的老舊廠房、產業園區，以及亟待改造的老舊小區和地下管網，不再是拖累城市發展的“包袱”，而是亟待喚醒的“沉睡資本”。

這種轉變對城市管理的底層邏輯提出了根本性的挑戰。第一太平戴維斯中國區策略顧問部負責人、董事總經理朱鋒對《國際金融報》記者指出，“存量經營”意味著城市發展從“開發思維”轉向“運營思維”。這意味著，城市建設不再問“還能建多少平方米”，而是問“現有空間如何產生更高現金流、稅收與就業”。

在朱鋒看來，這會從根本上改變城市的底層邏輯：地方政府將從“賣地者”變為“資產管理者”，企業能力也從“快周轉開發”轉向“長周期改造+精細化運營+資產證券化”，“未來，城市競爭力的核心指標不再是建成區面積，而是單位用地的GDP產出、租金坪效與碳效”。

上海破局之道：讓老樓宇煥發新經濟

“十五五”期間，將是上海商務樓宇老化的加速期。數據顯示，到2030年，上海樓齡在30年及以上的辦公項目總面積將進入集中增長期，大量存量樓宇進入了必須進行更新改造的生命周期階段。

今年，上海首次編制的城市更新和住房發展“十五五”規劃將于近期出臺。

據悉，上海定下了明確的目標：至2030年，計劃推動150棟、約200萬平方米的商辦樓宇進行更新提升。但這絕不是簡單的修修補補，而是支持存量商辦樓宇因地制宜，兼容符合地區發展導向和生產生活需求的功能業態。例如，將市中心一些空置率高、效益低的存量商辦樓，更新改造為保障性租賃住房，既解決了新市民的居住痛點，又盤活了低效資產。

除了單體樓宇的煥新，片區更新也是上海發力的重點。至2030年，上海計劃推進不少于20個重點片區的更新，帶動片區內不少于300個更新項目實施。這種以點帶面的模式，旨在讓城市更新的紅利惠及更多區域和市民。

在這方面，普陀區的實踐提供了一個范本。在“十四五”期間，普陀區不僅釋放了大量的經營性地塊和公益性地塊，為城區功能重塑打下基礎，更扎實推進“兩舊一村”改造。曾經作為上海中心城區規模最大的“城中村”——紅旗村，如今已成功蝶變為“真如境”綜合體。這里建成了上海真如環宇城MAX、山姆會員店、中海中心等高品質載體，形成了近百萬平方米的多種業態融合體。這一成功的“上海紅旗模式”，正是存量資源被重新激活的生動寫照。

差異化競逐：做高、做強與做優

同處長三角，但在城市更新的賽道上，上海、江蘇和浙江各自面臨著不同的痛點，也因此衍生出了差異化的發力方向與市場機會。

朱鋒分析認為，三地的機會與風險呈現出明顯的分化特征。

上海的核心在于“做高”，目標是提升全球城市能級，實現存量空間價值的最大化。上海聚焦“樓宇經濟更新”，通過全生命周期管理和功能兼容轉換，解決商辦空置與低效用地問題，核心目標是提升單位土地的經濟密度與國際競爭力。機遇在于以合理成本獲取核心區低效商辦資產，通過功能轉換實現價值修復與功能套利。

他進一步分析，江蘇的重點在于“做強”，追求產業與城市的雙強，平衡民生與發展。江蘇側重“產業用地更新”，依托土地與財稅政策突破，推動工改工、工業上樓，服務于滬蘇同城化與制造業升級。機遇在于承接都市圈產業外溢，通過產業載體升級實現租金溢價與資產證券化，同時兼顧民生配套的同步完善。

浙江的特色在于“做優”，作為共同富裕示范區，其重心在于社區與人的體驗最優。浙江深耕的是“未來社區建設”，針對公共服務設施缺口與存量用地功能單一的痛點，將更新重心放在養老托育、社區食堂、數字化改造等民生場景。機遇在于通過長期運營服務和政府補貼，實現穩定現金流，核心是賺取“人的體驗”帶來的細水長流收益。

站在“十五五”開局之年，朱鋒預測，未來五年將呈現出鮮明的“三化”趨勢：首先是主體專業化。央國企與頭部的專業運營商將成為市場主力軍，而純開發型的房企將進一步退出這一領域，或被迫轉型為“更新服務商”。

其次是模式金融化。公募REITs（不動產投資信托基金）的底層資產范圍將擴大至長租公寓、養老、文化設施等領域，城市更新基金、Pre-REITs投資成為常態，一個項目的成敗將高度取決于能否實現“投融管退”的資金閉環。

最后是內容人本化。城市更新將從過去的“拆改留”轉向“留改拆”。保留社區記憶與煙火氣的微更新將成為主流，且更新過程必須同步植入產業、服務與治理機制，讓空間真正為人服務。

在朱鋒看來，城市更新不再是規劃部門“畫紅線”，而是資管部門“算回報”、運營部門“做內容”。能率先建立存量資產評估體系、收益模型與長效治理機制的城市與機構，將在下一輪周期中勝出。

記者 潘潔

編輯 潘晟