政府工作報告首次提及支持公共云發(fā)展

（圖片由即夢AI生成）

云是一個國家在AI時代的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，人工智能競爭新格局中，公共云扮演的角色將越來越重要

文｜《財經(jīng)》研究員吳俊宇

編輯｜謝麗容

3月5日，李強總理代表國務(wù)院在十四屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》。報告中，首次提到要“支持公共云發(fā)展”。

這一表述出現(xiàn)在“打造智能經(jīng)濟(jì)新形態(tài)”部分。具體表述為：深化拓展“人工智能+”，促進(jìn)新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業(yè)領(lǐng)域人工智能商業(yè)化規(guī)模化應(yīng)用，培育智能原生新業(yè)態(tài)新模式。支持人工智能開源社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)開源生態(tài)繁榮。實施超大規(guī)模智算集群、算電協(xié)同等新基建工程，加強全國一體化算力監(jiān)測調(diào)度，支持公共云發(fā)展。

3月5日，李強總理代表國務(wù)院在十四屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》。新華社記者 劉彬 攝

公共云是一種通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會提供計算、存儲、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)資源的算力服務(wù)。目前，中國的云計算廠商的收入規(guī)模、市場份額和全球領(lǐng)先企業(yè)仍存在一定差距。

國際市場調(diào)研機(jī)構(gòu)2025年8月數(shù)據(jù)顯示，全球公共云IaaS市場前五強的市場份額分別是，亞馬遜AWS（37.7%）、微軟Azure（23.9%）、谷歌GCP（9.0%）、阿里云(7.2%)、華為云(4.1%)。

亞馬遜AWS、微軟Azure、谷歌GCP、甲骨文OCI這四家國際云廠商2024年總營收2647億美元（約合1.85萬億元）。中國市場，有五家科技云廠商（阿里云、華為云、騰訊云、百度智能云、火山引擎），三家電信運營商云（天翼云、移動云、聯(lián)通云）。八家云廠商2024年總營收約5270億元。

在今天人工智能競爭格局中，公共云的重要性正在上升——基礎(chǔ)模型訓(xùn)練、推理和應(yīng)用部署幾乎都發(fā)生在云上。

一位長期從事信息化產(chǎn)業(yè)政策研究的產(chǎn)業(yè)資深人士2025年12月曾經(jīng)對《財經(jīng)》表示，云將是一個國家在AI時代的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。

公共云的堵點

過去，中國市場的一批算力、數(shù)據(jù)中心和IT系統(tǒng)采取了私有化、項目制的部署形態(tài)。這在一定程度上會降低創(chuàng)新效率，導(dǎo)致低效率的重復(fù)開發(fā)。

事實上，中國云市場還未得到充分挖掘。公共部門、政企機(jī)構(gòu)甚至很多制造企業(yè)都對公共云尤為謹(jǐn)慎。這是一系列復(fù)雜因素造成的。云計算2014年之后在國內(nèi)逐步被推廣，至今僅有12年。它雖已在互聯(lián)網(wǎng)、汽車等行業(yè)被廣泛使用，但在政企行業(yè)、公共部門還沒有被完全理解和接受。

公共云在中國市場的推廣始終面臨一些障礙。和芯片、服務(wù)器等硬件相比，云看不見、摸不著，且采用年/月訂閱或按量付費的靈活模式。這種服務(wù)形式并不直觀。

目前，公共云在公共采購科目中尚無明確歸屬，主要列入維護(hù)費用類項目。它受按采購固定資產(chǎn)15%配置的限制。

在大部分政企機(jī)構(gòu)、公共部門現(xiàn)有預(yù)算采購、審計機(jī)制下，云是費用支出，服務(wù)器等硬件是固定資產(chǎn)。云按年訂閱付費，容易影響當(dāng)期利潤指標(biāo)。服務(wù)器哪怕攤銷成本更高，報表上體現(xiàn)的是存量資產(chǎn)。因此大部分政企機(jī)構(gòu)、公共部門寧愿購買服務(wù)器等硬件。

《財經(jīng)》了解到，至少是2023年以來，多個政策研究部門長期在組織相關(guān)研討，試圖梳理、解決公共云普及難面臨的堵點。

2024年12月初，在《財經(jīng)》參加的一場政策研究部門組織的小規(guī)模討論中，一位政策研究部門人士提出，全球AI技術(shù)競爭加劇，且國內(nèi)部分智算中心資源閑置的背景下，公共云或許可以成為一種選擇方案。但在實際推進(jìn)過程中，云的付費模式和預(yù)算管理、采購流程、審計規(guī)則之間仍無法很好對接。

在上述政策研究部門人士看來，公共云在資源調(diào)度、彈性擴(kuò)展等方面有優(yōu)勢，有助于提高算力效率。他建議，未來可以適時調(diào)整固定資產(chǎn)的范疇，拓展至公共云產(chǎn)品的支持。還可以優(yōu)化政企機(jī)構(gòu)的IT產(chǎn)品和服務(wù)采購辦法，鼓勵政企機(jī)構(gòu)和公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)先上云。但這些設(shè)想仍需在財政、審計等多個層面進(jìn)一步論證。

一位頭部ICT硬件企業(yè)政策研究人士2025年12月曾對《財經(jīng)》表示，最近三四年，他多次向相關(guān)政策部門介紹公共云的重要性。三年前多數(shù)人對云缺乏了解，或是擔(dān)憂云的安全性。近兩年AI浪潮來臨，云的效率優(yōu)勢逐漸得到認(rèn)同。

為何現(xiàn)在被重視？

在全球人工智能的技術(shù)競賽中，云的作用正變得越來越重要。它的重要性甚至不亞于芯片。這是因為，人工智能幾乎天然長在云上。

包括微軟、亞馬遜、谷歌等科技公司之所以能長期在全球AI競賽中保持領(lǐng)先，一個重要原因是，它們通過公共云的形式，向全球市場提供算力、模型、應(yīng)用服務(wù)。

全球最大AI創(chuàng)業(yè)公司OpenAI的GPT系列模型誕生在微軟Azure上，全球第二大AI創(chuàng)業(yè)公司Anthropic的Claude系列模型是在亞馬遜AWS和谷歌GCP上訓(xùn)練出的。公共云不僅加快了模型、應(yīng)用迭代速度，還帶來了商業(yè)循環(huán)。

尤其是在中國AI芯片供應(yīng)長期受限的情況下，要發(fā)揮現(xiàn)有芯片的性能，需要更多依靠算法創(chuàng)新、工程優(yōu)化，這都有賴于公共云。它可以最大程度提高算力的利用率。

一位中國云廠商智能算法負(fù)責(zé)人2025年12月曾對《財經(jīng)》表示，利用公共云上的相關(guān)算法和調(diào)度技術(shù)，他們可將推理成本降至自建機(jī)房的10%-20%。

另一位中國算力服務(wù)商今年12月對《財經(jīng)》表示，買不到芯片可能會滯后。買到卻浪費，會一直落后。他分析，過去大家對芯片、模型關(guān)注度更多，對系統(tǒng)工程關(guān)注少。但這里挖掘潛力很大，做好硬件適配、調(diào)度優(yōu)化等工作，有可能將同樣的芯片、同樣的模型發(fā)揮出數(shù)倍甚至數(shù)十倍的Token吞吐性能。

一位長期從事信息化產(chǎn)業(yè)政策研究的產(chǎn)業(yè)資深人士2025年12月對《財經(jīng)》表示，很多人對云存在誤解，認(rèn)為它只是提供CPU、GPU、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)等軟硬件資源。云的本質(zhì)，是一個國家在AI時代的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。

他進(jìn)一步解釋，云的價值不只是為了降低成本或提高效率。它還提供了開發(fā)工具鏈、開發(fā)者社區(qū)等生態(tài)。這個創(chuàng)新生態(tài)的豐富度決定了能否長出大量創(chuàng)新企業(yè)。AI時代，中國創(chuàng)新企業(yè)的多少，取決于公共云這種創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是否足夠成熟。

回顧2013年-2019年，4G、5G通信基礎(chǔ)設(shè)施高速發(fā)展階段，中國的網(wǎng)絡(luò)資本支出長期領(lǐng)先，基站數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)覆蓋全球最廣。這為應(yīng)用創(chuàng)新創(chuàng)造了充分的試錯空間，字節(jié)跳動、小米、美團(tuán)、滴滴、小紅書等一代創(chuàng)新企業(yè)快速成長。

在上述長期從事信息化產(chǎn)業(yè)政策研究的產(chǎn)業(yè)資深人士看來，隨著AI應(yīng)用進(jìn)入規(guī)模化階段，算力基礎(chǔ)設(shè)施的重要性正在上升。公共云更大的價值在于培育創(chuàng)新土壤，支撐AI時代的新一代企業(yè)成長。