通信市場展望之政務(wù)市場：“十五五”智慧政務(wù)蘊(yùn)含多重新動(dòng)能

賽立信通信研究部 作者：LIN

2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的編制之年。乘著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的東風(fēng)，中國政務(wù)市場在未來五年內(nèi)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。從重點(diǎn)方向上看，未來政務(wù)市場將聚焦于AI+政務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享等方向；從資本市場上看，專項(xiàng)債投向?qū)⒕劢构卜?wù)、科創(chuàng)方向、新興產(chǎn)業(yè)等多領(lǐng)域，未來政務(wù)市場將加速釋放多元商機(jī)；從服務(wù)模式上看，在政策紅利與市場需求雙輪驅(qū)動(dòng)下，未來政務(wù)市場將從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變等。未來政務(wù)市場將逐步構(gòu)建起以數(shù)據(jù)為紐帶、以智能為引擎、以服務(wù)為導(dǎo)向的現(xiàn)代化智慧政務(wù)體系，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)支撐。

“十五五”時(shí)期政務(wù)市場發(fā)展態(tài)勢前瞻

本文梳理了“十五五”時(shí)期政務(wù)市場發(fā)展的重要方向，并結(jié)合其戰(zhàn)略重要性與當(dāng)前發(fā)展階段，對未來五年政務(wù)市場的商機(jī)布局提供參考建議。

新趨勢：人工智能大模型政策法規(guī)不斷完善，AI+政務(wù)前景廣闊。

生成式人工智能技術(shù)的創(chuàng)新突破，推動(dòng)大模型廣泛應(yīng)用于社會(huì)各層面，其中政務(wù)領(lǐng)域是大模型應(yīng)用的重要陣地。

從定義角度看，人工智能大模型是指基于深度學(xué)習(xí)技術(shù)，利用海量數(shù)據(jù)訓(xùn)練而成、具有大規(guī)模參數(shù)和復(fù)雜計(jì)算結(jié)構(gòu)的機(jī)器學(xué)習(xí)模型。政務(wù)大模型作為人工智能與政務(wù)深度融合的產(chǎn)物，已成為提升政務(wù)服務(wù)效能、創(chuàng)新社會(huì)治理模式、推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要力量。

從技術(shù)演進(jìn)角度看，政務(wù)大模型的發(fā)展從初期以基礎(chǔ)能力建設(shè)為主，再到國產(chǎn)開源大模型普惠化吸引各部門主動(dòng)性接入，政務(wù)場景應(yīng)用進(jìn)入加速期。未來，隨著智能體技術(shù)的發(fā)展，AI+政務(wù)將實(shí)現(xiàn)從“思考”到“行動(dòng)”的躍遷，自主完成多步驟工作流程，在政務(wù)服務(wù)與決策支持中發(fā)揮重要作用。據(jù)悉，中國電信2025年發(fā)布了多個(gè)與政務(wù)相關(guān)的“智能體”，如數(shù)字政務(wù)智能體、數(shù)字司法平臺+AI智能體等，進(jìn)一步拓寬了AI在智慧政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用生態(tài)。

從政策角度看，2025年國家發(fā)布了兩項(xiàng)核心政策，分別為《關(guān)于深入實(shí)施“人工智能+”行動(dòng)的意見》和《政務(wù)領(lǐng)域人工智能大模型部署應(yīng)用指引》，兩項(xiàng)政策均明確指向以政策創(chuàng)新引領(lǐng)推動(dòng)“人工智能+政務(wù)”加快普及和深度融合。值得關(guān)注的是，《政務(wù)領(lǐng)域人工智能大模型部署應(yīng)用指引》是國內(nèi)首個(gè)公開面向政務(wù)領(lǐng)域大模型應(yīng)用的專項(xiàng)政策文件，標(biāo)志著國內(nèi)政務(wù)領(lǐng)域人工智能大模型應(yīng)用邁入有序推進(jìn)新階段?？傮w來看，國內(nèi)人工智能政策體系正從戰(zhàn)略謀劃邁向系統(tǒng)構(gòu)建。

未來，“人工智能+”行動(dòng)的全面深化將驅(qū)動(dòng)政策與產(chǎn)業(yè)生態(tài)走深向?qū)?。大模型作為人工智能代表性技術(shù)，其產(chǎn)業(yè)政策將在政務(wù)領(lǐng)域開創(chuàng)全新格局，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)，將大模型發(fā)展提升至關(guān)乎科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略高度；二是推動(dòng)場景落地，系統(tǒng)梳理政務(wù)領(lǐng)域大模型應(yīng)用場景，為模型部署、運(yùn)行全環(huán)節(jié)提供實(shí)施指引；三是規(guī)范使用流程，制定政府機(jī)構(gòu)使用大模型的實(shí)用指南，提升應(yīng)用效率與規(guī)范性；四是明確管控原則，重點(diǎn)防范數(shù)據(jù)安全與隱私泄露等風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的管控原則。

政務(wù)大模型作為AI技術(shù)在政府領(lǐng)域的深度應(yīng)用，正在引發(fā)政務(wù)服務(wù)模式的革命性變革。IDC預(yù)測，到2027年政務(wù)大模型的應(yīng)用將使公民服務(wù)響應(yīng)能力提高10%，公務(wù)員生產(chǎn)力提升15%，這一數(shù)據(jù)充分凸顯了技術(shù)變革的潛在價(jià)值。

新引擎：數(shù)據(jù)要素市場化配置加速推進(jìn)，政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用廣度與價(jià)值深度持續(xù)提升。

伴隨數(shù)字化進(jìn)程加速，數(shù)據(jù)的重要性愈發(fā)突出，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力之一，政務(wù)數(shù)據(jù)作為國家治理的重要基石，其價(jià)值日益顯著。

從相關(guān)概念來看，政務(wù)數(shù)據(jù)是指各級行政機(jī)關(guān)和依法經(jīng)授權(quán)行使行政職能的組織，在政務(wù)場景范圍內(nèi)，依法履行職能的過程中采集和獲取的數(shù)據(jù)資源。

從國家政策來看，2023年，國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)的《"數(shù)據(jù)要素×"三年行動(dòng)計(jì)劃(2024-2026年)》將數(shù)據(jù)應(yīng)用場景擴(kuò)展到12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，為行業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，也為運(yùn)營商及其他市場參與者提供了更多的商機(jī)和發(fā)展空間。值得關(guān)注的是，2025年國家出臺了《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》，首次從國家層面以行政法規(guī)形式明確了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的體制、路徑、規(guī)則、保障措施、法律責(zé)任等，標(biāo)志著我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理邁入法治化新階段。這項(xiàng)條例的頒布與實(shí)施，不僅填補(bǔ)了國家在政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域的立法空白，更凸顯了政務(wù)數(shù)據(jù)在數(shù)字政府治理中的重要地位。

從地方實(shí)踐來看，各省市積極響應(yīng)國家號召，因地制宜出臺配套計(jì)劃，多部門參與試點(diǎn)申報(bào)工作，意味著政務(wù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出實(shí)踐地方化的特征。

例如，2025年7月，江西公布首批13個(gè)省級公共數(shù)據(jù)“跑起來”示范場景清單，涵蓋政務(wù)服務(wù)、交通運(yùn)輸、金融服務(wù)、自然資源監(jiān)測等領(lǐng)域；11月，“貴州貴陽政府治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)”項(xiàng)目獲批國家標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，項(xiàng)目聚焦政府治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用，探索建立政府治理數(shù)據(jù)采集融合與分析、政府治理數(shù)據(jù)流通與利用、政府治理數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)等大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，研究制定數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)。

此外，2025年7月，國家數(shù)據(jù)局會(huì)同國務(wù)院國資委組織實(shí)施國有企業(yè)數(shù)據(jù)效能提升行動(dòng)，并組織開展首批試點(diǎn)工作，明確了12家中央企業(yè)為首批試點(diǎn)牽頭單位。其中，中國移動(dòng)作為首批試點(diǎn)牽頭單位之一，表示在助力公共服務(wù)方面已取得較好實(shí)踐成果，主要體現(xiàn)在其通過融合公開政務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市發(fā)展指數(shù)，為國家部委提供“重點(diǎn)用工園區(qū)”“網(wǎng)約車、外賣員工作時(shí)長”等時(shí)事熱點(diǎn)專題分析20余次，用數(shù)據(jù)輔助公共服務(wù)政策部署。

從發(fā)展趨勢看，中國政務(wù)數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)四大趨勢。一是政務(wù)數(shù)據(jù)將在更多場景發(fā)揮價(jià)值，特別是在民生服務(wù)、社會(huì)治理、應(yīng)急管理等方面；二是數(shù)據(jù)開放共享將加速推進(jìn)，國家將繼續(xù)完善數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)；三是隱私保護(hù)將成為行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵議題，政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用將更加注重合規(guī)性；四是5G、物聯(lián)網(wǎng)、邊緣計(jì)算等技術(shù)將與大數(shù)據(jù)進(jìn)一步深度融合，機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語言處理等技術(shù)將在政務(wù)服務(wù)中發(fā)揮更大作用。

站在“十四五”與“十五五”的歷史交匯點(diǎn)，數(shù)據(jù)賦能以指數(shù)級速度重塑著政府治理格局，未來中國政務(wù)大數(shù)據(jù)市場發(fā)展空間可期。

新資本：專項(xiàng)債投向與國家戰(zhàn)略精準(zhǔn)對齊，支持范圍顯著拓寬，公共服務(wù)、科創(chuàng)方向、新興產(chǎn)業(yè)等多領(lǐng)域?qū)⑹艿礁嚓P(guān)注。

“十四五”以來，財(cái)政政策在政務(wù)領(lǐng)域始終保持積極取向，專項(xiàng)債市場熱度有望延續(xù)至“十五五”時(shí)期。

以年度為統(tǒng)計(jì)口徑來看，2021年至2025年，全國地方政府新增專項(xiàng)債券發(fā)行額分別為3.58萬億元、4.04萬億元、3.96萬億元、4.02萬億元和4.24萬億元，發(fā)行規(guī)?？傮w呈增長態(tài)勢。以季度為統(tǒng)計(jì)口徑來看，2025年一季度各地發(fā)行9602億元、二季度發(fā)行12004億元、三季度以來已發(fā)行12216億元，發(fā)行規(guī)模逐季走高?？傮w來看，“十四五”期間新增專項(xiàng)債券呈現(xiàn)資金加碼、節(jié)奏提速的特征，預(yù)計(jì)“十五五”期間有望延續(xù)這一態(tài)勢，財(cái)政政策或?qū)⒏臃e極，增量資金規(guī)模可期。

以資金投向變化來看，過去專項(xiàng)債券投向集中在交通、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、物流、市政及園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新基建、保障性安居工程等具體領(lǐng)域。但在2025年，專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域首次從“正面清單+負(fù)面清單”轉(zhuǎn)向僅“負(fù)面清單”管理，即未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請專項(xiàng)債券資金。這一新機(jī)制意味著專項(xiàng)債券的資金使用范圍從事前劃定的“允許領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺墙纯伞钡墓芾砟Ｊ?，有利于增加地方政府自主?quán)，儲備更多元化的項(xiàng)目，為運(yùn)營商拓展更廣闊的發(fā)展空間。

以用作項(xiàng)目資本金范圍來看，2025年專項(xiàng)債券提出“正面清單”的概念，為資本金適用領(lǐng)域內(nèi)或存在資本金缺口的項(xiàng)目，提供了明確的優(yōu)先支持導(dǎo)向。此外，將專項(xiàng)債券用作資本金的范圍由原來的15項(xiàng)擴(kuò)展至22項(xiàng)，增加了新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)設(shè)施安全性和智能化改造、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等方向，專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例上限也有所提升。這些新機(jī)制表明專項(xiàng)債正與國家戰(zhàn)略緊密銜接，其支持范圍持續(xù)擴(kuò)圍，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)基建向公共服務(wù)、科技創(chuàng)新及新興產(chǎn)業(yè)等多領(lǐng)域加速拓展的趨勢。

前瞻“十五五”，擴(kuò)大內(nèi)需、科技創(chuàng)新將成為下一個(gè)五年規(guī)劃的重要主線，政策導(dǎo)向?qū)⒗^續(xù)推動(dòng)專項(xiàng)債向民生服務(wù)、新質(zhì)生產(chǎn)力等方向傾斜。

新模式：市場競爭加劇與傳統(tǒng)通信服務(wù)價(jià)值收窄，政務(wù)市場將凸顯運(yùn)營服務(wù)價(jià)值，“建設(shè)+運(yùn)營”融合模式將成為市場釋放長期價(jià)值的關(guān)鍵。

從競爭格局看，當(dāng)前政務(wù)市場已進(jìn)入體系化競爭階段，并呈現(xiàn)出多元的競爭態(tài)勢。主要參與者大致劃分為四類：以網(wǎng)絡(luò)布局構(gòu)建護(hù)城河的電信運(yùn)營商、以技術(shù)銳度著稱的互聯(lián)網(wǎng)大廠、以精耕行業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的垂直領(lǐng)域廠商以及在本地化服務(wù)中尋求突破的地方服務(wù)商。

從通信行業(yè)現(xiàn)狀看，工信部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2025年前三季度電信行業(yè)呈現(xiàn)增量不增收的特征，主要體現(xiàn)在電信業(yè)務(wù)收入增速較2024年同期出現(xiàn)下滑；移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)累計(jì)流量同比保持雙位數(shù)增長。運(yùn)營商公布的數(shù)據(jù)顯示，2025年前三季度通信服務(wù)呈現(xiàn)增長動(dòng)力不足的特征，主要體現(xiàn)在三大運(yùn)營商的通信服務(wù)收入增幅普遍偏低；2025年前二季度，第二曲線收入增速放緩，集中反映在運(yùn)營商相關(guān)收入均維持個(gè)位數(shù)增長。

總體來看，運(yùn)營商業(yè)務(wù)增長普遍承壓，這一挑戰(zhàn)源于數(shù)字化有效需求不足、行業(yè)競爭加劇、社會(huì)消費(fèi)不振等多重因素疊加；更為關(guān)鍵的是，面對AI浪潮、新型工業(yè)化等重大機(jī)遇，政務(wù)市場客戶對運(yùn)營商的服務(wù)能力提出了更高要求。未來服務(wù)模式將逐步從“一次性項(xiàng)目建設(shè)”向“建設(shè)+運(yùn)營”融合模式轉(zhuǎn)型。從特點(diǎn)來看，前者盈利模式單一，且項(xiàng)目交付后缺乏持續(xù)優(yōu)化；后者為廠商通過承接政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)維、優(yōu)化等全流程獲取長期收益。據(jù)悉，中國移動(dòng)能力中臺以“建設(shè)+運(yùn)營+使用”一體化模式推動(dòng)客戶從數(shù)字化向智能化轉(zhuǎn)型。截至2023年底，中國移動(dòng)能力中臺AaaS已沉淀基礎(chǔ)通信、大數(shù)據(jù)、人工智能、安全、高精定位等多元領(lǐng)域1000余項(xiàng)能力，全年滿足內(nèi)外部用戶5807.10億次調(diào)用需求。

結(jié)語

綜合來看，政務(wù)市場正處于政策驅(qū)動(dòng)、技術(shù)賦能、需求爆發(fā)的黃金發(fā)展期，未來將圍繞AI+政務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等方向縱深發(fā)展，資本市場投向擴(kuò)圍將助力政務(wù)市場持穩(wěn)增長，服務(wù)模式的價(jià)值重心將從項(xiàng)目采購向長效運(yùn)營轉(zhuǎn)移，全面邁向可持續(xù)的服務(wù)生態(tài)體系。運(yùn)營商作為國家數(shù)字化建設(shè)主力軍，需立足時(shí)代新方位，前瞻研判“十五五”時(shí)期政府部署重點(diǎn)和行業(yè)發(fā)展趨勢，將政策紅利、行業(yè)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化為運(yùn)營商可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。

賽立信通信研究部出品
作者：
LIN
賽立信通信研究部 中級研究員 擅長通信市場行業(yè)輿情監(jiān)測與分析、數(shù)據(jù)挖掘及市場策略研究，熟悉智慧家庭、智慧城市、智慧教育等信息化行業(yè)動(dòng)態(tài)。