逐條解讀｜新《民用航空法》第八章（民用航空安全保衛(wèi)）

這一篇聊的是第八章（民用航空安全保衛(wèi)）。在新《民用航空法》中這是新建的一章，所以也就不存在前后差異的對比了。

雖然說它是新建的一章，但里面的內(nèi)容基本就沒有新的東西，差不多就是把目前下位法的一些東西選了選塞進里面。

這有什么意義嗎？真有，并且意義很大。

其中最大的意義就是“塞進”民航法本身這個動作，主要解決的是法理自洽的問題。

之前的民航安保基本上做的很多事，說得嚴重點是無“法”可依，全靠層級比較低的規(guī)章以及大量其他規(guī)范性文件在撐著。專門針對民航安保層級最高的只有一部行政法規(guī)（《安保條例》）。

舉一個最簡單的例子，比如民航人的背景審查這事。

在新《民用航空法》修訂前，關于民航領域背景審查的要求就僅僅寫在了一份屬于“其他規(guī)范性文件層級”的文件里面。

而要做背景審查這個事涉及到了公民隱私信息的收集，比如員工個人甚至家屬的違法犯罪情況以及其他信息。這些信息的收集與處理在《個人信息保護法》的框架里很難得到合法性的背書。

基本上在沒有新《民用航空法》之前，我們只能用迂回的方式來做合法性的法理自洽。比如說，以前我們只能依據(jù)《反恐怖主義法》中的：被列入“重點目標”的單位應當對“重要崗位”人員進行安全背景審查。所以推導出我們要對民航從業(yè)人員進行背景審查。

但到底“重點目標”單位有哪些，“重要崗位”人員又怎么認定，這些又都需要解釋。

現(xiàn)在有了新《民用航空法》就不同了，直接把“航空人員、民用航空安全保衛(wèi)人員以及其他需要進入民用機場控制區(qū)的相關人員應當依法接受安全背景審查”寫進法律。也只有法律（《民航法》）面對法律（《個人信息保護法》）的時候，特殊法優(yōu)先于一般法的概念才有效。

于是我們法理自洽了，整個世界也清凈了。

按照這個大的邏輯，我開始對新《民用航空法》第八章，這些大家雖然“初見”但其實已經(jīng)很“熟悉”的內(nèi)容進行解讀，希望我的解讀能給大家提供點新意。

備注，以下下劃線的是法條，法條與法條之間的僅是我個人的解讀。

第一百六十三條 國務院民用航空主管部門依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定負責民用航空安全保衛(wèi)管理工作，國務院公安部門依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定負責民用航空安全保衛(wèi)管理有關工作，其他有關部門和單位應當密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，按照職責共同維護民用航空安全和秩序。

國家對民用航空安全保衛(wèi)管理職責作出調(diào)整的，依照其規(guī)定。

之前寫過一篇，文章里面的觀點是在新《民航法》里面會有關于空警改革的事權切口，但不會有如何怎么改革的細節(jié)。

這次新法發(fā)了后，關于空警的改革細節(jié)果然沒有，但很多讀者留言問我，空警改革的事權切口他們也沒看到呀。

那我來解讀一下這個第163條到底背后講了啥以及我個人對空警后續(xù)改革的猜測。

在新法之前，關于民航安保工作的事權分別是這么描述的：

1、民用航空公安機關(以下簡稱民航公安機關)負責對民用航空安全保衛(wèi)工作實施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督。（《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》）

2、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)（以下簡稱航空安保）工作實施監(jiān)督管理。（《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》）

3、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對全國范圍內(nèi)公共航空旅客運輸飛行中的安全保衛(wèi)工作實施指導、監(jiān)督和檢查。（《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》）

4、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對機場航空安保工作實行監(jiān)督管理。（《民用航空運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》）

綜合上面來自于行政法規(guī)和規(guī)章的事權描述，我們可以得到這么一個結論：對于民航安保的管理、檢查和監(jiān)督是屬于民航公安機關的事權（雖然它屬于民航局的內(nèi)設機構，但它同樣也受公安部的領導），而民航局最明確的事權描述只有“監(jiān)督”。

而在新法中的描述則改為：民航局負責民航安保的管理工作，公安部負責民航安保的有關工作。

這樣的描述想必不難區(qū)別這里面包含與被包含的關系。所以我個人對后續(xù)民航局、民航公安局、空警具體改革的可能結果猜想有下面這些：

1、民航局將直接主導后續(xù)民航安保工作，有可能會單獨再成立一個內(nèi)設機構（比如現(xiàn)在業(yè)內(nèi)傳說的安保司）；

2、可能不會再有民航公安局這么一個受雙向領導的機構，因為新法里說的是“公安部”負責民航安保的有關工作；

3、現(xiàn)在的空警可能面臨兩個選擇，一個是脫了衣服繼續(xù)留在民航局體制內(nèi)（比如安保司），另外一個是回到純碎的公安部體系。

以上純屬猜測，概不負責。反正新法已經(jīng)把事權這個最關鍵的切口敲定了，大家坐等或許已經(jīng)早就寫好只能契機的方案下發(fā)就行。

第一百六十四條 有關公安機關應當依法維護民用機場內(nèi)的安全和秩序，預防、制止和懲治危害民用航空運輸活動的違法犯罪行為。

接著上一條的“公安部負責有關工作”，哪些有關工作呢，在這一條中至少明確了一項，那就是機場內(nèi)的安全和秩序。

第一百六十五條 旅客、行李和貨物應當接受安全檢查；但是，國務院規(guī)定免檢的除外。

公共航空運輸企業(yè)、運輸機場運營人設立的民用航空安全檢查機構對于存在安全風險嫌疑的行李和貨物，可以在旅客、托運人或者其代理人不在場的情況下實施開包檢查。不在場開包檢查應當全程錄像并在檢查后書面告知，檢查中發(fā)現(xiàn)的違禁物品和危險物品按照規(guī)定程序處理。

未經(jīng)安全檢查、不按照規(guī)定接受安全檢查、經(jīng)檢查無法排除安全風險嫌疑的旅客、行李和貨物不得進入民用機場控制區(qū)。

民用航空安全檢查程序、標準由國務院民用航空主管部門制定。

這一條中最牛逼的一條是在法律中首次賦予了安檢機構對于存在風險嫌疑的行李與貨物可以在當事人不在場的情況下實施開包檢查的權利。要知道，在目前的規(guī)章《民用航空安全檢查規(guī)則》中的第37條和48條，都要求在做開包檢查時當事人必須在場才行。

法律中的這一授權，無疑大大增加了安檢機構排除風險的效率和能力，并且要求全程錄像和事后書面告知，也在一定程度上在賦能的同時避免了權利的濫用。

第一百六十六條 民用航空安全檢查應當使用經(jīng)國務院民用航空主管部門許可的安全檢查儀器設備。民用航空安全檢查人員應當取得國家職業(yè)資格證書。

字面意思，只是把現(xiàn)行的要求和做法寫進了法律進行明確。

第一百六十七條 公共航空運輸企業(yè)、運輸機場運營人、民用航空空中交通管制單位等應當按照國家民用航空安全保衛(wèi)方案，制定本單位的安全保衛(wèi)方案并報國務院民用航空主管部門備案。

這一條中的航司與機場需要制定安保方案并向局方進行備案的要求一直以來如此。但根據(jù)我查到的資料來看，要求空管也如此執(zhí)行應該是第一次。在現(xiàn)有的規(guī)章《民用航空空中交通管理規(guī)則》第42條中，雖然也要求了管制單位要制定安全保衛(wèi)制度和措施，但是并沒有向局方備案的要求。

第一百六十八條 民用機場運營人應當按照國務院民用航空主管部門的規(guī)定，采取措施保障機場內(nèi)人員和財產(chǎn)的安全。

字面意思，這里面的“按照規(guī)定”，主要是指以《民用航空運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》為主，以及一系列其他規(guī)范性文件。

第一百六十九條 航空人員、民用航空安全保衛(wèi)人員以及其他需要進入民用機場控制區(qū)的相關人員應當依法接受安全背景審查。

這一條的意義在開頭已經(jīng)說了，不贅述。

第一百七十條 機長和機組其他人員，應當嚴格履行安全保衛(wèi)職責，維護民用航空器內(nèi)秩序，保護民用航空器及其所載人員、財產(chǎn)的安全。

這一條看似義務性條款，但我沒在新法的罰則里看到違反本條的處罰結果。其實在我個人看來，這一條的作用更像權力性條款，解決一線機組不敢履職的顧慮。

第一百七十一條 禁止實施下列妨害民用航空運輸安全和秩序的行為：

（一）盜竊、故意損壞、擅自移動民用航空器設備或者機場內(nèi)其他民用航空設施設備，擅自開啟民用航空器應急艙門，或者違規(guī)進入民用航空器駕駛艙；

（二）破壞用于民用航空用途的信息和通信技術系統(tǒng)或者用于空中交通管制的設施設備；

（三）強占民用航空器內(nèi)座位、行李架，堵塞、強占值機柜臺、安檢通道或者登機口；

（四）妨礙或者煽動他人妨礙機組人員、安檢員履行職責；

（五）辱罵、毆打機組人員、地面工作人員；

（六）非法進入、滯留、攔截民用航空器，或者在民用航空器內(nèi)打架斗毆、尋釁滋事；

（七）在民用航空器內(nèi)使用火種、吸煙（包括電子煙），或者違反規(guī)定使用可能影響民用航空安全的電子設備；

（八）非法進入民用機場防護圍欄、損毀安全防護設施；

（九）無機場控制區(qū)通行證或者冒用、偽造、變造機場控制區(qū)通行證進入民用機場控制區(qū)；

（十）以散布關于民用航空安全的謠言，揚言實施放火、爆炸等危險行為，或者投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)等方式，擾亂民用航空運行秩序；

（十一）違反規(guī)定隨身攜帶、托運禁止、限制運輸?shù)奈锲烦俗裼煤娇掌?，或者在普通貨物、郵件中夾帶危險物品；

（十二）法律、行政法規(guī)禁止的其他行為。

爭議最大的可能就是這一條。我先引用一下鐘凱博士的觀點，然后再談談自己的看法。

鐘凱博士說，這一條看似亂糟糟沒什么順序邏輯，并且也僅是對現(xiàn)有不同規(guī)章中禁止性行為的簡單復制粘貼。由于新法中留給安保的條款本就十分有限，那我們?yōu)槭裁匆@么做？因為我們有強烈的需要必須要這么做，它背后解決的是執(zhí)勤與執(zhí)法的銜接問題。

鐘凱博士的話是什么意思呢，我給大家翻譯翻譯。

對于一線機組人員來說，你無法不切實際的要求他們各個都達到法律人的法律認知。所以某種程度上來說，他們只認擾亂行為和非法干擾行為的概念而不是違法和犯罪。

但民警在接手了機組移交的行為人之后，警察的處理邏輯是執(zhí)法，依據(jù)的是《治安管理處罰法》、《刑法》、《行政處罰法》。執(zhí)法的警察與執(zhí)勤的機組對于同樣一件機上事件的性質(zhì)認定上有時候會一致，但有時候有分歧。

鐘凱博士舉了一個例子，比如吸電子煙這事，它明確寫進了《飛規(guī)》中的擾亂行為定義中，所以屬于機組執(zhí)勤處置的范疇。但民警接手之后并不像大家認為的那么理所當然的好辦，因為他們沒法按照《飛規(guī)》執(zhí)法，他們依據(jù)的是《治安管理處罰法》第23條擾亂航空器內(nèi)秩序這個抽象的兜底條款進行性質(zhì)認定，所以民警需要有航空器內(nèi)秩序確實受到影響的實質(zhì)證據(jù)。如果沒有，那么也就只能批評教育而已。

但新法中這一法條的作用，就是把規(guī)章中的禁止行為直接在法律上定義成了妨害民用航空運輸安全和秩序的行為。這讓警察執(zhí)法時依據(jù)的《治安管理處罰法》中的“擾亂航空器上秩序的”有了一個法律層級的內(nèi)容指引。

以上是鐘凱博士的觀點，下面我談談自己基于上述觀點的延展。

這個法條的好處我是認可的，但是我有一個顧慮。那就是以前其實對于到底什么是該處罰的擾亂行為，實質(zhì)上踩的是法律中的“結果犯”這么一個理念，那就是你確實得擾亂了秩序才行。而現(xiàn)在更像把擾亂行為的處罰當作“行為犯”來搞，也就是你只要做了就要被干，有無實質(zhì)的影響在所不問。

這樣做的好處是嚴厲了懲處，缺點是相對容易把打擊對象擴大化。

第一百七十二條 通用航空活動安全保衛(wèi)工作應當根據(jù)通用航空活動類型，在安全保衛(wèi)機構、方案、措施等方面實施分類分級管理。具體辦法由國務院民用航空主管部門制定。

又一個切口，關鍵詞是分級管理。不同的風險、不同的成本做不同的選擇。

全文完，如果覺得不錯請關注與三連。