政府簽了補(bǔ)償協(xié)議又反悔，訴訟期間能否單方解除？——行政優(yōu)益權(quán)的行使邊界與司法審查

行政協(xié)議是政府與公民之間建立信任、實(shí)現(xiàn)公共治理的重要法律工具。然而，實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)“政府簽約又反悔”的情形，尤其是在協(xié)議履行糾紛進(jìn)入訴訟程序后，部分行政機(jī)關(guān)以“行政優(yōu)益權(quán)”為由，單方作出解除協(xié)議的決定。這一行為是否合法？行政優(yōu)益權(quán)的邊界在哪里？本文通過(guò)多個(gè)典型案例，重點(diǎn)分析行政機(jī)關(guān)在訴訟期間單方解除行政協(xié)議的法律效力問(wèn)題。

一、行政優(yōu)益權(quán)的本質(zhì)與法律規(guī)制

行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”雙重屬性。基于公共利益的需要，法律賦予行政機(jī)關(guān)在一定條件下單方變更或解除協(xié)議的權(quán)利，即“行政優(yōu)益權(quán)”。但這一權(quán)力并非不受約束，其行使必須嚴(yán)格遵循法定條件和程序。

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）第十六條第一款明確規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。”

從該規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)行使單方解除權(quán)必須同時(shí)滿足以下要件：

1、實(shí)體要件：出現(xiàn)“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”的情形；2、程序要件：依法履行告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等程序；3、結(jié)果要件：對(duì)相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。

尤其需要注意的是，當(dāng)行政協(xié)議糾紛已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序后，行政機(jī)關(guān)是否還可以行使單方解除權(quán)？這一問(wèn)題直接關(guān)系到司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，也關(guān)系到行政協(xié)議制度的穩(wěn)定性。

二、訴訟期間單方解除協(xié)議：典型案例分析

（一）（2025）冀02行初116號(hào)：呂兆云訴遵化市政府案：訴訟前夕的“解除通知”

案情簡(jiǎn)介：

1994年，呂兆云租賃遵化市鴻鴨屯村50畝土地建廠經(jīng)營(yíng)。2003年，因扶持港陸公司擴(kuò)建，遵化市政府在未充分協(xié)商補(bǔ)償?shù)那闆r下拆除其廠房。此后二十余年，呂兆云持續(xù)維權(quán)，政府多次形成會(huì)議紀(jì)要承諾解決。

2024年7月27日，雙方終于簽訂《補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》，約定：

· 共同委托審計(jì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)核定補(bǔ)償額；

· 按同期貸款基準(zhǔn)利率或LPR的3倍計(jì)算利息；

· 分期支付補(bǔ)償款，首付款200萬(wàn)元。

協(xié)議簽訂后，政府支付了首付款。2024年8月1日，雙方共同委托的機(jī)構(gòu)出具評(píng)估報(bào)告，確認(rèn)補(bǔ)償總額為34,079,054.60元。然而，政府此后未再履行付款義務(wù)，呂兆云于2024年12月訴至法院。

關(guān)鍵爭(zhēng)議：

2025年8月19日，遵化市政府向呂兆云送達(dá)《解除<補(bǔ)償協(xié)議書(shū)>告知書(shū)》，稱2005年港陸公司已就同一事項(xiàng)補(bǔ)償完畢，繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。8月26日，政府正式作出解除協(xié)議的通知。而此時(shí)，本案已定于2025年9月4日開(kāi)庭審理。

一審法院裁判：

一審中，唐山市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，2005年港陸公司與呂兆云簽訂的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》已對(duì)案涉土地地上附著物進(jìn)行了補(bǔ)償，原告主張的補(bǔ)償項(xiàng)目存在重復(fù)。繼續(xù)履行《補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，被告解除協(xié)議符合法律規(guī)定。法院最終駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

值得深思的問(wèn)題：

盡管法院以實(shí)體理由駁回了原告訴請(qǐng)，但一個(gè)程序性問(wèn)題并未得到充分回應(yīng)：在法院已經(jīng)受理案件、即將開(kāi)庭的情況下，行政機(jī)關(guān)能否單方解除協(xié)議？如果允許行政機(jī)關(guān)在訴訟期間隨意解除協(xié)議，那么“履行行政協(xié)議之訴”的訴訟價(jià)值將大打折扣——行政機(jī)關(guān)完全可以在敗訴前“先下手為強(qiáng)”，以解除協(xié)議的方式規(guī)避法院的實(shí)體審查。

（二）最高人民法院（2022）最高法行申394號(hào)案：訴訟系屬期間的程序規(guī)則

案情簡(jiǎn)介：

某甲公司因與新城區(qū)政府履行征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議，向法院提起訴訟。在訴訟過(guò)程中，新城區(qū)政府作出解除協(xié)議的決定。一審、二審法院均以“協(xié)議已被解除”為由裁定駁回起訴。甲公司不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

法院裁判：

最高人民法院在再審審查中明確指出：“對(duì)訴訟標(biāo)的已進(jìn)入司法程序正在審理的行政協(xié)議案件，不宜因其后出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)作出解除協(xié)議決定而逕行裁定駁回起訴。”

法院認(rèn)為，行政協(xié)議糾紛已經(jīng)進(jìn)入司法程序，協(xié)議的效力、履行條件、是否存在解除事由等均屬于法院的審查范圍。行政機(jī)關(guān)在訴訟期間作出的解除決定，不能當(dāng)然地終止訴訟程序。法院應(yīng)當(dāng)對(duì)解除決定的合法性進(jìn)行審查，而非簡(jiǎn)單地以“協(xié)議已解除”為由駁回起訴。

裁判要旨：

訴訟系屬期間，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議的單方處置行為不能當(dāng)然影響司法審查的進(jìn)行；法院應(yīng)當(dāng)對(duì)解除決定的合法性進(jìn)行實(shí)體審查。

（三）最高人民法院指導(dǎo)案例76號(hào)：不得單方變更解除原則

案情簡(jiǎn)介：

2004年，萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司通過(guò)公開(kāi)競(jìng)拍取得某地塊的土地使用權(quán)。萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局在《出讓合同》中明確該地塊“為商住綜合用地”。后該局以“規(guī)劃部門未批準(zhǔn)”為由，單方要求將土地用途變更為“工業(yè)用地”。亞鵬公司提起訴訟，請(qǐng)求判令國(guó)土資源局履行協(xié)議。

法院裁判：

最高人民法院指導(dǎo)案例76號(hào)（萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局不履行行政協(xié)議案）裁判要點(diǎn)指出：

“行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政協(xié)議約定的條款進(jìn)行的解釋，對(duì)協(xié)議雙方具有法律約束力，人民法院經(jīng)過(guò)審查，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)協(xié)議條款進(jìn)行合理解釋，作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的根據(jù)。行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得在約定之外附加另一方當(dāng)事人義務(wù)或單方變更解除。”

裁判要旨：

行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得單方變更或解除行政協(xié)議。該原則在訴訟期間同樣適用，甚至應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格——因?yàn)樵谠V訟期間，協(xié)議的效力狀態(tài)正由法院審查，行政機(jī)關(guān)更無(wú)權(quán)單方處置。

（四）《最高人民法院公報(bào)》2018年第09期：壽光中石油昆侖燃?xì)獍浮獬齾f(xié)議必須遵守法定程序

案情簡(jiǎn)介：

2009年，壽光市人民政府授權(quán)相關(guān)部門與壽光中石油昆侖燃?xì)庥邢薰竞炗啞短烊粴饩C合利用項(xiàng)目合作協(xié)議》，授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。后政府以企業(yè)未按期完成項(xiàng)目建設(shè)為由，單方解除協(xié)議并收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。企業(yè)提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)解除行為違法。

法院裁判：

該案作為公報(bào)案例，確立了行政協(xié)議解除的程序規(guī)則：行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議、收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)履行法定程序，包括告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等。未按照法定程序進(jìn)行的，屬于程序違法。

裁判要旨：

行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議，必須履行法定程序；程序違法導(dǎo)致解除行為不具有合法性。在訴訟期間，程序正當(dāng)性的要求應(yīng)當(dāng)更高，行政機(jī)關(guān)更不得以“公共利益”為由簡(jiǎn)化或省略程序。

（五）《最高人民法院公報(bào)》2022年第05期：濮陽(yáng)華隆燃?xì)獍浮姓f(xié)議效力的雙重審查

案情簡(jiǎn)介：

濮陽(yáng)市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司與濮陽(yáng)市城市管理局簽訂《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。后因協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議，華隆公司提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議有效并繼續(xù)履行。政府提出協(xié)議無(wú)效的抗辯。

法院裁判：

最高人民法院在該案中明確：行政協(xié)議兼具“行政性”和“合同性”，在認(rèn)定行政協(xié)議效力時(shí)，既要根據(jù)行政訴訟法審查是否存在重大且明顯違法情形，也要適用民事法律規(guī)范判斷是否存在合同無(wú)效事由。

裁判要旨：

行政協(xié)議效力的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用行政法與民事法律規(guī)范進(jìn)行雙重審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟期間解除協(xié)議的行為，同樣應(yīng)當(dāng)同時(shí)審查其是否符合行政優(yōu)益權(quán)的行使條件，以及是否符合合同法關(guān)于解除權(quán)的規(guī)定。

（六）古田翠屏湖案：公共利益解除后的補(bǔ)償責(zé)任

案情簡(jiǎn)介：

古田翠屏湖愛(ài)樂(lè)置業(yè)有限公司、福建愛(ài)樂(lè)投資有限公司與古田縣人民政府簽訂相關(guān)投資協(xié)議。后因政策調(diào)整，協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行，雙方發(fā)生爭(zhēng)議。企業(yè)提起訴訟，要求政府承擔(dān)違約責(zé)任。

法院裁判：

福建省高級(jí)人民法院在審理該案過(guò)程中，經(jīng)調(diào)解促成各方達(dá)成協(xié)議，以《行政調(diào)解書(shū)》方式結(jié)案。該案確認(rèn)了一個(gè)重要原則：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的補(bǔ)償責(zé)任。

裁判要旨：

行政機(jī)關(guān)因政策調(diào)整等原因解除協(xié)議，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人因此遭受的損失依法予以補(bǔ)償。這一規(guī)則在訴訟期間同樣適用——行政機(jī)關(guān)不能在解除協(xié)議的同時(shí)，又回避對(duì)相對(duì)人損失的補(bǔ)償責(zé)任。

三、訴訟期間解除協(xié)議：為何不能“任性”？

綜合上述案例，可以歸納出訴訟期間行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的法律規(guī)制要點(diǎn)：

（一）訴訟系屬的“凍結(jié)效應(yīng)”

行政訴訟具有“訴訟系屬”的法律效果。一旦原告提起訴訟，爭(zhēng)議的行政協(xié)議法律關(guān)系即進(jìn)入司法審查范圍，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議的直接處置權(quán)受到限制。最高人民法院（2022）最高法行申394號(hào)案明確指出：訴訟系屬期間，不宜因行政機(jī)關(guān)作出解除決定而逕行裁定駁回起訴，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)解除決定的合法性進(jìn)行審查。在此期間，行政機(jī)關(guān)不得以“行政優(yōu)益權(quán)”為由，作出與訴訟標(biāo)的直接相關(guān)的單方處置行為。

（二）行政優(yōu)益權(quán)行使的時(shí)間邊界

行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立目的是為了應(yīng)對(duì)“履行過(guò)程中”出現(xiàn)的重大公共利益風(fēng)險(xiǎn)，而非為行政機(jī)關(guān)提供“敗訴后的退路”。當(dāng)協(xié)議糾紛已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，是否“嚴(yán)重?fù)p害公共利益”這一實(shí)體判斷，應(yīng)由法院依法審查，而非由行政機(jī)關(guān)自行認(rèn)定并據(jù)此解除協(xié)議。

（三）程序正當(dāng)性要求

壽光中石油昆侖燃?xì)獍复_立的規(guī)則表明，即使在訴訟前行使解除權(quán)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)履行告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等程序義務(wù)。而在訴訟期間解除協(xié)議，行政機(jī)關(guān)往往“繞開(kāi)”了法院對(duì)協(xié)議的審查，其程序正當(dāng)性更難成立。如該案裁判所揭示的：程序違法本身即構(gòu)成解除行為不合法的獨(dú)立理由。

（四）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的約束

指導(dǎo)案例76號(hào)確立了“行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得單方變更解除”的基本原則。行政協(xié)議一經(jīng)簽訂，相對(duì)人即產(chǎn)生合理信賴。行政機(jī)關(guān)在訴訟期間解除協(xié)議，嚴(yán)重破壞相對(duì)人的信賴?yán)?，也損害政府誠(chéng)信。正如該案裁判要點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的：行政機(jī)關(guān)不得在約定之外附加義務(wù)或單方變更解除。

（五）公共利益解除不豁免補(bǔ)償責(zé)任

古田翠屏湖案確認(rèn)：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的補(bǔ)償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不能在解除協(xié)議的同時(shí)，又回避對(duì)相對(duì)人損失的補(bǔ)償。這一規(guī)則在訴訟期間同樣適用，法院在審查解除行為合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)審查補(bǔ)償責(zé)任的落實(shí)情況。

（六）雙重審查標(biāo)準(zhǔn)的適用

濮陽(yáng)華隆燃?xì)獍复_立的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，為訴訟期間解除協(xié)議的司法審查提供了方法論指引：法院既要審查解除行為是否符合行政優(yōu)益權(quán)的行使條件，也要審查其是否符合合同法關(guān)于解除權(quán)的規(guī)定。兩種審查路徑中任一不滿足，解除行為均不具有合法性。

四、呂兆云案的再思考：司法審查的雙重維度

回到呂兆云案。法院最終以“可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”為由，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。這一實(shí)體判斷姑且不論，但一個(gè)程序性問(wèn)題值得進(jìn)一步追問(wèn)：如果政府在訴訟前就已經(jīng)解除了協(xié)議，原告可以依法起訴撤銷解除決定；但如果政府在訴訟中解除協(xié)議，原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)？是繼續(xù)要求履行協(xié)議，還是增加撤銷解除決定的請(qǐng)求？

事實(shí)上，呂兆云在訴訟過(guò)程中已經(jīng)意識(shí)到了這一問(wèn)題，及時(shí)向法院申請(qǐng)?jiān)黾釉V訟請(qǐng)求，請(qǐng)求撤銷政府作出的解除通知。法院雖未單獨(dú)對(duì)解除行為的合法性作出裁判，但這一程序上的“應(yīng)變”，恰恰揭示了行政協(xié)議訴訟中一個(gè)容易被忽視的困境：行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)訴訟期間解除協(xié)議的方式，打亂原告的訴訟策略，增加訴訟成本，甚至架空訴訟本身。

結(jié)合最高人民法院（2022）最高法行申394號(hào)案的裁判精神，正確的處理路徑應(yīng)當(dāng)是：法院不應(yīng)因訴訟期間的解除決定而駁回起訴，而應(yīng)當(dāng)對(duì)解除決定的合法性進(jìn)行實(shí)體審查。如果解除決定不符合行政優(yōu)益權(quán)的行使條件，法院應(yīng)當(dāng)予以撤銷，并繼續(xù)審理原履行協(xié)議之訴。

五、結(jié)語(yǔ)：法治政府，從信守每一份協(xié)議開(kāi)始

行政協(xié)議，是政府與公民之間“言必信、行必果”的法治紐帶。它承載著公民對(duì)政府的信任，也檢驗(yàn)著政府在法治軌道上履職的誠(chéng)意。

行政優(yōu)益權(quán)的存在，不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)“任性毀約”的借口，更不應(yīng)成為訴訟期間“繞開(kāi)法院”的工具。正如最高人民法院在相關(guān)裁判中所言：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重司法權(quán)威，不得以行政決定替代司法裁判?！?/strong>

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，我們期待司法機(jī)關(guān)能夠以更加鮮明的裁判立場(chǎng)，守護(hù)行政協(xié)議的嚴(yán)肅性，捍衛(wèi)司法權(quán)威，讓每一份行政協(xié)議都能成為法治政府建設(shè)的生動(dòng)注腳。

來(lái)源：人民法治網(wǎng)