試析中國法律框架下的“阻斷工具”及其挑戰——以中國商務部發布的首例阻斷禁令為視角

作者 |李 擘 北京市集佳律師事務所上海分所

引言

INTRODUCTION

進入2026年，幾乎每一個人都能深刻感受到全球地緣政治經濟格局正在持續經歷著巨大變化，大國間的博弈日趨激烈，而這種博弈不可避免地延伸到法律領域。更準確地說，法律從未在博弈中缺席，它本就是國家間的重要攻防工具。正是在這一宏觀背景下，外國法律與措施的“長臂管轄”或不當域外適用，已成為影響中國企業海外利益和國家經濟安全的重要風險源。筆者注意到，為了有效應對這一挑戰，我國近年來加快了涉外法治體系的建設，系統性地構建了一系列反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的法律工具。

一、首例阻斷禁令及其意義

2026年5月2日，中華人民共和國商務部（以下簡稱“商務部”）依據《國家安全法》《對外關系法》《反外國制裁法》及其實施規定以及《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等相關規定，發布了我國歷史上的首例阻斷禁令，禁令明確針對美國依據其國內法（如第13902號、第13846號行政令等），以“參與伊朗石油交易”為由，對包括恒力石化（大連）煉化有限公司在內的五家中國企業所采取的單邊制裁措施。這些措施具體表現為將被制裁企業列入美國財政部的“特別指定國民和被封鎖人員”清單（SDN List）、凍結其在美國司法管轄范圍內的資產以及禁止美國實體及個人與其進行交易等。毋庸諱言，美國實施的上述制裁措施將會對中國企業的利益造成極其沉重的打擊。而商務部發布的禁令則明確要求對于上述美國相關制裁措施“不得承認、不得執行、不得遵守”。這一“三不”原則體現了中國阻斷法律機制的核心，其意在于中國法域內直接剝奪相關外國法律措施的法律效力，為中國境內的實體遵守中國法律、抵制外國不當管轄提供了明確的法律依據和保護。

筆者注意到，該禁令的發布距離我國《反外國不當域外管轄條例》（國務院第835號令）的公布施行時間不長，該禁令體現了我國在反制外國不當域外管轄過程中的制度工具之間的銜接與落地正在加速，標志著相關工作已從宏觀的規則構建階段正式邁入了具體的個案適用實操階段，是一個里程碑式的事件。

長期以來，美國憑借其在全球金融和科技領域的霸權地位，頻繁通過國內法對其他國家的實體和個人實施單邊制裁和出口管制，形成了所謂的“長臂管轄”。而世界主要經濟體之一的歐盟早在 1996 年就為應對美國的《赫爾姆斯-伯頓法》與《達馬托-肯尼迪法》，出臺了《關于免受第三國立法域外適用影響的保護條例》（俗稱“《阻斷法案》（Blocking Statute）”），開創了通過區域性立法阻斷外國法律不當域外適用的先例。中國的阻斷立法動因與歐盟類似，但面臨的形勢更為復雜和直接。特別是近年來，中美經貿摩擦加劇，美國將大量中國高科技企業、金融機構及個人列入各類制裁清單，不僅直接損害了中方利益，也迫使與中國有正常經貿往來的第三方國家和企業面臨“選邊站隊”的壓力。這種次級制裁（Secondary Sanctions）的濫用，嚴重違反了國際法和國際關系基本準則，破壞了正常的國際經貿秩序。在此背景下，中國建立自己的阻斷法律制度，既是維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要，也是保護本國企業和公民合法權益、維護全球產業鏈供應鏈穩定的必然選擇。

二、中國法下的“阻斷工具箱”

筆者專門“盤點”了一下中國法律框架下的“阻斷工具”，發現“工具箱”里主要由以下幾部關鍵的法律、法規、規章構成，它們在法律位階、適用場景和反制力度上各有側重。

（一）

《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》

打開“工具箱”，首先躍入眼簾的就是《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（簡稱“《阻斷辦法》”），其于2021年1月9日由商務部發布，是中國首部專門針對外國法律不當域外適用的部門規章，也是本次首例阻斷禁令的直接法律依據，堪稱中國“阻斷工具”體系中的核心操作規程。其核心制度設計包括：

1. 適用范圍：該辦法適用于外國法律與措施的域外適用，“違反國際法和國際關系基本準則，不當禁止或者限制中國公民、法人或者其他組織與第三國（地區）及其公民、法人或者其他組織進行正常的經貿及相關活動的情形”。該條精準地指向了次級制裁等不當行為。

2. 報告義務：該辦法設立了報告機制，要求中國公民、法人等在遇到外國法律與措施禁止或限制其與第三方正常經貿活動時，應在30日內向商務主管部門報告。該條實際上為政府啟動評估程序提供了信息來源。

3. 評估與禁令發布：該辦法設立了由商務部牽頭，會同相關部門的“工作機制”，負責評估相關外國法律是否存在不當域外適用，如是，則由商務部在確認后發布“不得承認、不得執行、不得遵守”的阻斷禁令。

4. 豁免制度：該辦法也提供了靈活性，允許當事人向商務主管部門申請豁免遵守禁令，為企業在特定情況下規避巨大損失或履行特定國際義務提供了通道。

5. 司法救濟（即“損害賠償反向追償”條款）：該辦法的第九條是其最具威懾力的條款之一，它規定了如果當事人遵守了阻斷禁令所涵蓋的外國法律，從而侵害了中國公民、法人的合法權益，后者可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當事人賠償損失。這一“反殺”機制極大地改變了第三方主體的成本計算模型，使得在中國境內配合外國制裁不再是“零成本”行為。而筆者認為該條款也將使得涉外企業的合規工作變得更加復雜，合規分析中涉及的變量會更多，在合規中引入沙盤推演和博弈分析將成為常態。

（二）

《反外國制裁法》

于2021年6月10日通過的《反外國制裁法》是國家層面反制外國制裁的根本大法，法律位階高于《阻斷辦法》。從其內容來看，與《阻斷辦法》的“阻斷”防御性質不同，《反外國制裁法》側重于“反制”。其核心內容包括：

1. 反制措施清單：明確規定了國務院有關部門可將直接或間接參與制定、決定、實施對華歧視性限制措施的個人或組織列入“反制清單”。

2. 具體反制手段：列入清單的個人或組織將面臨不予簽發簽證、不準入境、查封扣押凍結其在我國境內財產、禁止或限制其與我國境內組織或個人進行交易等一系列嚴厲措施。

3. 廣泛適用性：其反制對象不僅包括外國政府機構和個人，還可延伸至其配偶和直系親屬，以及其擔任高管或實際控制的組織等，打擊范圍廣。

顯而易見的，《反外國制裁法》與《阻斷辦法》是中國“阻斷工具箱”里的兩件主要武器，發揮著攻防兼備的作用：當中國實體被直接制裁時，《反外國制裁法》可以用來發起對等報復制裁措施；當中國實體因與第三方交易而受到次級制裁威脅時，《阻斷辦法》則可以用來阻斷該制裁在中國的法律效力。

（三）

《反外國不當域外管轄條例》

如前文所述，在我國首例阻斷禁令發布前夕，國務院于2026年4月7日發布了《反外國不當域外管轄條例》（國務院第835號令）。該《條例》是中國反制裁、反域外管轄法律體系的重要組成部分，與“工具箱”里的《反外國制裁法》《阻斷辦法》等法律形成制度合力，共同構建了法律、行政法規、部門規章的三層級架構。該《條例》第十四條規定的“民事救濟途徑”與《阻斷辦法》第九條相呼應，規定了任何組織、個人執行或協助執行外國不當域外管轄措施，侵害中國公民、組織合法權益的，中國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求停止侵害、賠償損失。

（四）

《不可靠實體清單規定》

《不可靠實體清單規定》于2020年9月19日施行，它是“工具箱”里的另一項重要的管理和威懾工具，主要針對的是在國際經貿活動中，對中國企業實施封鎖、斷供，或采取其他歧視性措施，危害中國國家主權、安全和發展利益的外國實體。一旦被列入清單，該實體將面臨限制或禁止其從事與中國有關的進出口活動、限制或禁止其在中國境內投資等多項限制性措施。該規定更側重于維護產業鏈、供應鏈的安全，可以看作是對特定不友好商業行為的規制措施。

（五）

數據信息領域的“阻斷工具”

在全球數字經濟時代，數據已成為核心戰略資源。外國政府或司法機構通過其國內法，要求跨國公司提供其存儲在中國境內的數據，這成為了“長臂管轄”在數據領域的體現。譬如，近年來美國通過《云法案》（CLOUD Act）等立法，建立了突破傳統國際司法協助框架的“數據控制者標準”取證模式，該模式允許美國執法機構直接調取存儲于美國境外、但由美國公司控制的數據，實質上構成了對別國司法主權和數據主權的侵犯。針對這一局面，世界主要經濟體中的歐盟通過GDPR（《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation））、法國通過《阻斷法》（又稱“封阻法令”）建立了針對外國不當數據調取的阻斷機制，掀起了全球范圍內的“數據主權保護”立法浪潮。而中國的“阻斷工具”在這一領域也有所布局，通過《數據安全法》《個人信息保護法》《國際刑事司法協助法》中的具體條款形成了一套對抗數據領域“長臂管轄”的“阻斷工具”，共同構成了數據出境領域的“預設阻斷墻”。

1. 《數據安全法》第三十六條

根據該條規定，未經中國主管機關批準，境內組織、個人不得向外國司法或者執法機構提供存儲于中國境內的數據。該條規定確立了我國數據跨境調取的基本規則，即外國司法或執法機構調取中國境內數據必須經過中國主管機關批準。從立法功能和國際比較來看，該條可以視為中國版的“封阻法令”。并且，該條還與下文中的《國際刑事司法協助法》第四條、《個人信息保護法》第四十一條等規定相互呼應，形成了數據出境領域的多層次阻斷機制。

2. 《個人信息保護法》第四十一條

根據該條規定，非經中華人民共和國主管機關批準，個人信息處理者不得向外國司法或者執法機構提供存儲于中華人民共和國境內的個人信息?！秱€人信息保護法》作為個人信息保護領域的專門法律，將數據阻斷機制納入其中，體現了立法對個人信息這一特殊數據類型的高度重視，因為個人信息不僅涉及數據安全，更關乎公民隱私權等基本權利，需要更嚴格的保護標準。

3. 《國際刑事司法協助法》第四條

根據該條規定，非經中華人民共和國主管機關同意，外國機構、組織和個人不得在中華人民共和國境內進行本法規定的刑事訴訟活動，中華人民共和國境內的機構、組織和個人不得向外國提供證據材料和本法規定的協助。筆者認為，該條的內容發揮了雙重阻斷效果：⑴消極阻斷：禁止外國機構未經同意在中國境內進行刑事訴訟活動；⑵積極控制：禁止中國境內組織和個人未經同意向外國提供證據材料。這種雙重機制在立法上從正反兩面確保了外國無法通過單邊行動獲取中國境內的數據證據。

三、挑戰與影響

筆者認為，商務部首例阻斷禁令的發布在“阻斷工具”的法律適用上邁出了歷史性一步，并且隨著大國競爭加劇，“阻斷工具”可能會迎來更多被“激活”的機會，而這一趨勢將無可避免地帶來實踐中的巨大挑戰與影響。

（一）

“阻斷工具”本身面臨的挑戰

1. 執行與管轄上遭遇難題

毋庸置疑，阻斷禁令的真正威力取決于其執行力。對于純粹在中國境內運營的企業，中國政府擁有無可爭議的管轄權。但對于大型跨國公司而言，其決策中樞、核心資產和主要市場往往位于海外。即便中國法院作出了巨額賠償判決，如何跨境執行也困難重重。此外，這些公司可能寧愿選擇承受在中國的損失（甚至退出中國市場），以保全其在全球（特別是美國）的更大利益。因此，“阻斷工具”的實際效果在很大程度上取決于中美兩國以及相關企業之間復雜的利益博弈。

2. 法律細則與操作流程缺失

現有的《阻斷辦法》等法規提供了一個宏觀框架，但在許多操作細節上仍有待明確。例如，企業如何具體履行報告義務、報告渠道是否暢通、評估“不當性”的具體量化標準如何確定、豁免申請的審批流程和標準如何確定等，都需要通過實施細則或指導案例來進一步細化，否則可能導致規則在應用中存在不確定性，影響其權威性和可預測性，無法發揮法的指引作用。

3. 國際承認與法律沖突

如前所述，中國的“阻斷工具”在域外（尤其是在美國和其盟友的司法體系中）幾乎不可能得到承認，外國法院很可能會將其視為一種“非市場”的政治干預或“惡意”立法，從而拒絕給予任何法律上的尊重，這使得企業在遵守中國的“阻斷法”后，在海外的法律風險依然巨大，并未從根本上解決企業的“兩難困境”，只是將壓力更多地轉移到了企業身上。

（二）

企業合規面臨的挑戰

1. 合規成本顯著增加

筆者認為，上文所述的法律環境的復雜化和沖突化將直接導致企業合規成本飆升，這不僅包括增設合規人員、聘請法律顧問、升級IT系統的直接財務成本，也包括因決策延遲、供應鏈重組、市場準入受限等帶來的間接經濟損失。根據筆者觀察，合規支出已成為跨國企業增長最快的成本之一，而世界主要經濟體加大對于各自國內法體系內的“阻斷工具”的設立與使用無疑將進一步推動這一趨勢。

2. 雙重/多重合規體系的構建要求

在可預見的未來，對于所有希望同時在中國和西方市場運營的企業而言，建立一個能夠同時滿足（或至少是有效管理）相互沖突的法律要求的雙重甚至多重合規體系，將成為生存的必要條件。這意味著企業內部需要設立專門的團隊，實時追蹤不同法域的法律動態，進行情景分析和壓力測試，并制定在法律沖突下的應急預案。這將是一種全新的、更高維度的合規挑戰，也將給所有合規工作人員提供更大的舞臺。

四、結語

筆者判斷，首例阻斷禁令只是一個開始，未來中國“阻斷工具”的完善和使用可能會趨于常態化、精細化，并與其他反制措施協同配合，形成更強大的法律威懾力。這不僅是中國應對外部挑戰時必然的策略選擇，更是中國推動現有國際經貿規則向更加公平合理方向演變的主動作為。而中國“阻斷工具”的全面啟動與適用無疑也將成為未來數年影響全球政治經濟格局和國際法治走向的關鍵變量之一，所有國際活動參與者，無論是政府、企業還是法律從業者，都必須對此予以高度重視并作出深刻的戰略調整。

（本文僅代表作者觀點，不代表知產力立場）

封面來源 | AI