趙忠：引導城市發展與就業促進同頻共振

趙忠 中國人民大學勞動人事學院院長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自4月30日經濟日報理論微信公眾號。

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就業是家事，更是國事。習近平總書記指出，“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命”。“十五五”規劃綱要提出，“構建就業友好型發展方式”“把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標”。構建就業友好型發展方式，意味著把就業放在經濟社會發展的優先位置，關注經濟社會發展產生的積極就業帶動力，注重高質量發展與高質量充分就業的有機統一。2025年印發的《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》明確提出，“健全精準高效的就業公共服務體系”。城市是經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，亦是創造高質量就業崗位的重要載體。要充分發揮城市在構建就業友好型發展方式中的重要作用，以城市的高質量發展促進高質量充分就業、進一步推動經濟和社會協調發展。

城市對就業的承載力持續增強

現代城市是勞動者、資本、技術、數據等生產要素的聚集地，要素的高效整合能夠激發城市的創新潛力，有助于孵化企業、促進產業發展，使城市成為生產經營活動和就業崗位創造的重要載體。作為人民生活的重要空間，城市的一個主要特征是人口規模大、密度高，居民需求旺盛，生產與消費之間能夠高效銜接。我國19個城市群承載了全國75%左右的人口，貢獻了85%左右的國內生產總值，從某種程度上看，構建就業友好型發展方式的關鍵落腳點就在城市。

改革開放以來，我國的經濟結構和就業結構不斷優化升級，第一產業增加值在國內生產總值的占比由1978年的27.6%下降到2025年的6.7%，第一產業就業人員占比由1978年的70.5%下降到2024年的22.2%。分城鄉看，城鎮的就業人員由1978年的23.7%上升到2025年的65.6%，同期常住人口城鎮化率穩步提高，由1978年末的17.9%提高到2025年的67.9%。縱觀我國城鎮化的發展進程，一部分勞動力逐漸由農村向城市轉移，就業崗位也由第一產業逐漸向第二產業和第三產業集中。隨著經濟社會持續發展，我國新型城鎮化不斷推進，城市發展能級大幅提升，城市群和都市圈的經濟帶動力日益增強，城市對就業增長的貢獻率會持續提升、支撐作用會進一步凸顯。

引導城市發展與就業促進同頻共振，是構建就業友好型發展方式的應有之義。如何在城市發展中堅持就業優先，怎樣統籌城市高質量發展和高質量充分就業，怎么實現就業政策與其他政策的協調等，都是具有全局性的重要問題，既關系城市發展理念和方式的轉變，也能為構建就業友好型發展方式提供寶貴經驗。

營造支持就業創業的良好環境

引導城市發展與就業促進同頻共振，關鍵是要營造有利于就業創業、企業發展的良好環境，統籌考慮優化現代化城市體系、構建現代化產業體系和促進高質量充分就業，實現協調發展。

一是構建就業友好的城市發展方式。建設就業友好型城市的關鍵在于城市發展要堅持以人為本，把就業放在優先位置，增強發展的就業帶動效應。在城市規劃中堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃，從規劃層面增強產業發展與就業創造的協調性，實現產業轉型升級與就業提質擴容協同發力、相互促進，提高城市對經濟社會發展的綜合承載能力和就業吸納能力。在城市更新中強化就業優先導向，將空間更新與就業創造相結合，優化城市空間布局，促進產城融合、職住平衡。

二是營造就業友好的城市環境。城市發展要著眼建設宜居宜業的環境，形成與就業政策協調一致的政策體系，落實就業優先戰略，優化勞動力和人才順暢流動的體制機制，營造公平的就業環境。要提供優質、公平、可及的就業公共服務，支持人力資源服務業創新發展，提升勞動力市場供需匹配度，完善技能培訓體系，充分利用好人力資源。同時，還要激勵企業穩崗擴崗，形成城市繁榮、企業發展、崗位增加、員工成長的良好局面。

三是打造就業友好的城市治理體系。城市治理體系事關城市的健康發展，關系著人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。城市的就業崗位和勞動力等群體日益多元化，城市的正常運轉離不開各行各業勞動者的奉獻。在城市治理中，要避免一刀切的方式，為就業留出足夠的空間。此外，城市往往是新經濟形態和新就業形態的主要承載地，新就業群體在城市就業和城市服務中發揮著重要作用。當前針對這部分群體的就業支持政策還不完善，這就需要做好新就業群體服務管理工作，通過城市治理的改革和創新促進新就業形態健康發展。

增強城市發展的就業帶動力

把就業友好型發展方式融入城市發展大局，關鍵在于提升城市發展對就業的帶動力，促進就業質量提升和就業容量增長。

第一，吸引匯聚更多要素資源。優化營商環境，推動更多優質要素資源向城市聚集，進一步激發企業活力、促進就業創業。充分發揮城市人才和人力資源豐富的優勢，鼓勵科技創新，大力培養新產業、發展新職業、創造新崗位。健全各類要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的初次分配機制，促進職住平衡，激發城市人口聚集所蘊含的消費潛力，暢通就業、收入、消費循環。

第二，堅持統籌協調強化供需適配。把就業作為城市發展的優先目標，加強產業與就業協同，增強就業政策與其他政策的一致性和協調性。從勞動力市場的供需兩端發力，推動高校人才培養與市場需求和城市發展更好適配，鼓勵企業、高校和職業培訓機構加強合作互動，提高技能匹配度，以高素質的人才隊伍更好支撐產業高質量發展，以產業升級帶動就業質量的提升。

第三，健全完善就業服務體系。發揮有效市場和有為政府的作用，強化公共就業服務，健全統一規范的人力資源市場體系，滿足不同群體的服務需求。推行數字賦能的就業公共服務模式，建立全國統一的就業信息資源庫，打造全國就業公共服務平臺，實現跨城市信息共享，促進本地勞動力市場供需精準匹配和跨城市勞動力有序流動，提高資源配置效率。

第四，著力優化現代化城市體系。穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展，優化城市空間格局，打造不同定位、不同功能的城市群。加強城市群內和城市群間的產業分工與協作，建立跨區域產業協作平臺，提升城市產業發展與就業市場的適配度。完善城市功能體系，補齊基本公共服務短板，優化教育、醫療、養老等服務供給，增強人口吸納能力和承載能力，優化人民群眾在城市安家、就業創業的環境。