珠三角大鎮(zhèn)，要“擴(kuò)權(quán)”？

中山的大鎮(zhèn)，可能要“升級(jí)”了。

最近，廣東省正式公布《關(guān)于支持中山在參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中加快高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》明確提出，在中山開(kāi)展特大鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，賦予特大鎮(zhèn)與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，給予中山鎮(zhèn)街比照享有縣區(qū)一級(jí)公共服務(wù)資源政策支持，推動(dòng)有條件的中心鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。

在珠三角，由于經(jīng)濟(jì)體量持續(xù)增長(zhǎng)和外來(lái)人口的不斷涌入，不少鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)體量，超過(guò)了全國(guó)大部分縣，形成特大鎮(zhèn)。這些大鎮(zhèn)的改革方向，一直備受關(guān)注。

中山大鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，將帶來(lái)哪些變化？

“小馬拉大車”困局

與全國(guó)不少地級(jí)市不同的是，中山是一座“直筒子”地級(jí)市，即該市未下轄行政編制的區(qū)縣。據(jù)了解，目前中山市下轄15個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)街道。這種結(jié)構(gòu)，在過(guò)去被認(rèn)為提升了行政效率。

中國(guó)綜合開(kāi)發(fā)研究院（深圳）研究員宋丁分析，以國(guó)內(nèi)行政管理架構(gòu)觀察，雖然直管鎮(zhèn)在多項(xiàng)權(quán)限上高于普通鎮(zhèn)，但隨著時(shí)代發(fā)展，這些直管鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模不斷提升，面對(duì)超大規(guī)模人口和復(fù)雜治理需求時(shí)，鎮(zhèn)的行政體制很難應(yīng)對(duì)得游刃有余。

中山市小欖鎮(zhèn)就是特大鎮(zhèn)代表之一。在2021年合并東升鎮(zhèn)后，小欖鎮(zhèn)常住人口超78萬(wàn)人，戶籍人口約33.6萬(wàn)人，2025年GDP突破610億元。這種大體量的鎮(zhèn)街，其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)水平，已經(jīng)超過(guò)了廣東省內(nèi)不少縣區(qū)。

中山小欖鎮(zhèn)街景 圖/視覺(jué)中國(guó)

2025年6月發(fā)布的《2025中國(guó)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展研究》報(bào)告顯示，廣東有102個(gè)鎮(zhèn)上榜，其中，中山有12個(gè)鎮(zhèn)入圍“2025鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)500強(qiáng)”，中山的小欖鎮(zhèn)入選前100強(qiáng)，排名第17。

小欖鎮(zhèn)還形成了獨(dú)具特色的支柱產(chǎn)業(yè)，根據(jù)官方數(shù)據(jù)，其擁有億元以上企業(yè)272家、規(guī)上工業(yè)企業(yè)1023家，市場(chǎng)主體突破11.4萬(wàn)戶，總量居全市鎮(zhèn)街第一。擁有華帝、長(zhǎng)青、木林森、中順潔柔、三和管樁、力王、正業(yè)7家上市公司，專精特新“小巨人”企業(yè)6家。

在中國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)宋向清看來(lái)，中山以小欖鎮(zhèn)為代表的特大鎮(zhèn)，普遍面臨資源匹配不足、治理效能受限等困境。

他說(shuō)，這些特大鎮(zhèn)人口超數(shù)十萬(wàn)、GDP達(dá)數(shù)百億元，已具備縣區(qū)級(jí)體量，卻仍沿用鎮(zhèn)級(jí)行政架構(gòu)與權(quán)限，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、民生服務(wù)、社會(huì)治理等海量事務(wù)，但在項(xiàng)目審批、土地利用、財(cái)政支配、執(zhí)法處罰等核心權(quán)限上仍高度受限，形成“小馬拉大車”的困局 。

同時(shí)，這些特大鎮(zhèn)公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)編制、人員力量等資源僅按鎮(zhèn)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)配置，難以匹配超大規(guī)模人口與經(jīng)濟(jì)體量的治理需求，導(dǎo)致服務(wù)供給不足、產(chǎn)業(yè)升級(jí)受限、城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題，制約鎮(zhèn)域高質(zhì)量發(fā)展。

他認(rèn)為，發(fā)展需要權(quán)責(zé)對(duì)等，只有賦予與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模匹配的縣級(jí)權(quán)限，才能讓鎮(zhèn)政府自主決策、高效處置發(fā)展與治理事務(wù)。此外還需要不斷激活發(fā)展動(dòng)能，擁有縣級(jí)財(cái)權(quán)、地權(quán)、事權(quán)后，可靈活制定產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌土地資源，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。

如何改變

相比層級(jí)較多的設(shè)區(qū)市，在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，中山這樣的“直筒子市”，賦予特大鎮(zhèn)區(qū)縣一級(jí)的權(quán)限，從操作角度看更容易。

宋向清認(rèn)為，中山“市直管鎮(zhèn)”無(wú)區(qū)縣中間層，扁平化架構(gòu)讓政策傳導(dǎo)直達(dá)、層級(jí)壁壘少，事權(quán)下放經(jīng)驗(yàn)成熟，改革阻力小、推進(jìn)快；可直接統(tǒng)籌市級(jí)資源向特大鎮(zhèn)傾斜，無(wú)須經(jīng)過(guò)縣級(jí)統(tǒng)籌，權(quán)限下放更直接、資源下沉更高效，有利于快速構(gòu)建“市—強(qiáng)鎮(zhèn)”高效治理體系 。

那么，對(duì)于特大鎮(zhèn)而言，其與縣區(qū)一級(jí)的行政區(qū)相比，究竟在哪些方面需要加強(qiáng)？

在宋向清看來(lái)，部分特大鎮(zhèn)亟須更加完整的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。這些權(quán)限包括但不限于行政審批、規(guī)劃建設(shè)、財(cái)政稅收、市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法等。還應(yīng)在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資審批、土地規(guī)劃與出讓、財(cái)政預(yù)算與資金統(tǒng)籌、企業(yè)注冊(cè)與監(jiān)管、環(huán)保安監(jiān)執(zhí)法等方面，擁有縣區(qū)一級(jí)的相應(yīng)權(quán)限。

比如，早在2014年，隸屬浙江省溫州市蒼南縣的超大鎮(zhèn)龍港成為全國(guó)第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)之一，開(kāi)啟了“擴(kuò)權(quán)”改革，下放的權(quán)力事項(xiàng)很多，類似安監(jiān)、國(guó)土、住建、城市執(zhí)法等“責(zé)大，權(quán)小”的權(quán)力事項(xiàng)被大量下放至鎮(zhèn)級(jí)。有業(yè)內(nèi)聲音認(rèn)為，目前如果珠三角超大鎮(zhèn)想要“升級(jí)”，龍港的經(jīng)驗(yàn)可以參考。

除了增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，這些大鎮(zhèn)“升級(jí)”的另外一項(xiàng)重要議題是提升公共服務(wù)水平。

此次《意見(jiàn)》出臺(tái)，被認(rèn)為是“深中一體化”發(fā)展提速的關(guān)鍵標(biāo)志。《意見(jiàn)》提出，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)珠江口東西兩岸融合發(fā)展，積極推動(dòng)規(guī)劃、營(yíng)商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、交通、創(chuàng)新、公共服務(wù)和社會(huì)治理等一體化。支持深圳、中山兩市加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，深化跨市國(guó)土空間規(guī)劃會(huì)商機(jī)制。

但想要推進(jìn)珠江口東西兩岸融合發(fā)展，承接深圳的產(chǎn)業(yè)溢出，“升級(jí)”鎮(zhèn)域的公共服務(wù)水平，被不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為非常關(guān)鍵。

在宋丁看來(lái)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)中山而言是一次關(guān)鍵的發(fā)展機(jī)遇。深圳本身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，但由于土地面積所限，會(huì)有一部分產(chǎn)業(yè)溢出。中山能否承接這些產(chǎn)業(yè)，除了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通和營(yíng)商環(huán)境這些因素，公共服務(wù)是極為重要的一環(huán)。因?yàn)楫?dāng)下不少新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高度依賴人才，優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源是影響人才流動(dòng)的關(guān)鍵因素。企業(yè)落戶也會(huì)考慮這一因素，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)，絕不應(yīng)該只停留在鎮(zhèn)級(jí)水平。

“這些特大鎮(zhèn)需要提升服務(wù)，按更高標(biāo)準(zhǔn)配置教育、醫(yī)療、交通等公共資源，加快城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合與民生改善。”宋丁分析。

不過(guò)，開(kāi)展特大鎮(zhèn)改革試點(diǎn)并非一蹴而就的工作，還需要解決不少難點(diǎn)。宋向清認(rèn)為，鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)編制、人才力量、治理能力先天不足，承接縣級(jí)權(quán)限后易出現(xiàn)“接不住、用不好”問(wèn)題；同時(shí)，全市23個(gè)鎮(zhèn)街發(fā)展差異大，統(tǒng)一賦權(quán)易造成不均衡，需精準(zhǔn)分類改革。此外，長(zhǎng)期“散裝發(fā)展”導(dǎo)致鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、資源碎片化，改革中需破解跨鎮(zhèn)協(xié)同、全域規(guī)劃難題。

記者：趙越

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編輯：孫曉波