淺談城市化進(jìn)程與土地制度改革

自1978年改革開放伊始，中國城市步入了迅猛發(fā)展的軌道，眾多小城鎮(zhèn)亦如雨后春筍般迅速崛起。在此期間，中國城市化的發(fā)展速度約為同期世界城市化平均速度的兩倍。世界各國的城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出顯著的差異。從城市化率由20%提升至40%這一階段來看，英國歷經(jīng)了120年，法國耗時100年，德國用了80年，美國花費(fèi)40年，前蘇聯(lián)歷經(jīng)30年，日本同樣是30年，而中國僅僅用了22年。中國的城市化進(jìn)程，以每年打造兩個波士頓城的驚人速度推進(jìn)。

中國政府已將“城市化戰(zhàn)略”納入發(fā)展規(guī)劃，將其作為21世紀(jì)中國實施邁向現(xiàn)代化第三步戰(zhàn)略的重大舉措之一。

發(fā)軔于20世紀(jì)80年代的土地制度改革，向來是中國整體經(jīng)濟(jì)體制改革的核心構(gòu)成部分，期間亦伴隨著中國改革進(jìn)程里獨(dú)有的諸多波折與艱辛。與此同時，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷著深刻而顯著的變革。在改革開放初期，歷經(jīng)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、人民公社體制的解體、農(nóng)村工業(yè)化的興起、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的改革以及城鄉(xiāng)交流的開啟，農(nóng)村和農(nóng)民以低價農(nóng)副產(chǎn)品支持國家工業(yè)化與城市化、自身卻長期陷于貧困的發(fā)展模式宣告終結(jié)。

到了改革開放中期，數(shù)億農(nóng)村勞動力積極投身工業(yè)化、城市化和全球化進(jìn)程，非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的重要來源。然而，長期以來城鄉(xiāng)隔絕體制的影響極為深遠(yuǎn)。城門開啟之后，資源以更快的速度向城市匯聚和集中。在此情形下，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不僅未見縮小，反而在經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中進(jìn)一步拉大。

自黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚、英明決策，遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，與時俱進(jìn)地強(qiáng)化“三農(nóng)”工作，作出了一系列意義重大、影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略部署。在全黨全國人民的共同努力下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出極為難得的良好態(tài)勢。2009年，中央1號文件再度聚焦“三農(nóng)”問題。這份名為《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的文件，是改革開放以來第11個以“三農(nóng)”為主題的中央1號文件，也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的1號文件。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，“逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對于依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權(quán)益。應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范有序地推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。

一、城市化進(jìn)程里土地管理所存在的問題

（一）在城市化持續(xù)推進(jìn)的進(jìn)程中，建設(shè)用地的需求呈現(xiàn)出與日俱增的態(tài)勢。

當(dāng)前，我國城市化水平仍顯著低于世界平均水平以及同等工業(yè)化程度國家的水平。在未來5 - 15年甚至更長的時間里，將處于城市化快速發(fā)展階段。

依據(jù)20世紀(jì)80年代以來的平均推進(jìn)速度，預(yù)計到2010年，我國城市化率將達(dá)到47%，到2020年將提升至55%；若按照1995年以來的平均進(jìn)度估算，2010年城市化率將超過50%，2020年則會達(dá)到64%。城市化發(fā)展滯后雖為歷史遺留問題，但同時也為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了一定的空間。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，城市化水平處于30%至70%區(qū)間時，屬于城市化快速發(fā)展時期，顯然我國已然邁入城市化的“快車道”。

然而，目前我國新增建設(shè)用地規(guī)模增長速度過快，用地結(jié)構(gòu)不盡合理，土地利用總體上仍較為粗放。亂占濫用耕地、嚴(yán)重浪費(fèi)土地的現(xiàn)象極為普遍，部分地區(qū)熱衷于建設(shè)花園式工廠、寬馬路和大廣場。一些房地產(chǎn)開發(fā)商和工貿(mào)企業(yè)囤積土地以牟取暴利。

（二）在城市化的推進(jìn)過程中，農(nóng)民的部分利益在一定程度上受到了損損。

隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，大量農(nóng)民紛紛投身于第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入已不再是農(nóng)民收入的主要構(gòu)成部分。這一現(xiàn)象導(dǎo)致土地資源利用率低下，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。與此同時，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張以及城市規(guī)模的不斷拓展，使得大量土地被征用。在此過程中，一些村莊進(jìn)行了合并，部分村莊轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村民也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛ｋS之而來的是集體資產(chǎn)處置以及農(nóng)民離開土地后的生活保障等問題。

此外，當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)處于一種看似人人有份，實則人人難以切實掌控的狀態(tài)。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利未能得到有效保障，進(jìn)而導(dǎo)致集體資產(chǎn)管理不善，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)流失的情況，這對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了負(fù)面影響。

有觀點認(rèn)為，城市化進(jìn)程在一定程度上是以犧牲農(nóng)民土地權(quán)益為代價而推進(jìn)的。近年來，部分專家提出，新中國成立后的發(fā)展呈現(xiàn)出“前30年依賴農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，后30年依賴土地價格剪刀差”的態(tài)勢。政府以相對低廉的價格從農(nóng)村征用土地，隨后將土地使用權(quán)以較高價格出讓給企業(yè)，從中獲取了巨額的價格差收益。政府憑借這種方式開展城市經(jīng)營活動，構(gòu)建起“土地財政”模式。“土地財政”的確為各級政府創(chuàng)造了可觀的財政收入。

以中部地區(qū)為例，諸多市縣在征用農(nóng)民土地時，給予農(nóng)民每畝一次性補(bǔ)償僅五六萬元，然而將土地出讓給企業(yè)時，每畝價格可達(dá)20萬元左右；若出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，每畝價格更是高達(dá)50萬元甚至上百萬元。

專家們認(rèn)為，地方政府對土地征用的過度熱衷，成為近年來農(nóng)地征用過程中諸多矛盾產(chǎn)生的重要誘因之一。具體表現(xiàn)如下：
其一，農(nóng)地征用制度存在明顯缺陷，征地收益分配機(jī)制不合理，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；
其二，征地補(bǔ)償費(fèi)的測算方法缺乏科學(xué)性與合理性；
其三，土地補(bǔ)償資金管理不夠嚴(yán)格，且缺乏必要的強(qiáng)制措施和完善的制度保障，致使截留、挪用、克扣土地補(bǔ)償資金等現(xiàn)象較為凸顯；
其四，土地征用范圍缺乏清晰明確的界定，公共利益的概念模糊不清；
其五，失地農(nóng)民未能得到妥善的安置和保障。

（三）城市化進(jìn)程的推進(jìn)對國家糧食安全構(gòu)成了直接的潛在威脅。

城市化的快速發(fā)展往往伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及人口的大量涌入。這一系列變化導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用，使得可用于糧食生產(chǎn)的土地資源不斷減少。同時，城市化過程中人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和生活方式的改變，也會引起糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)一步增加了糧食供應(yīng)的壓力。因此，城市化進(jìn)程在一定程度上對國家糧食安全產(chǎn)生了直接且不容忽視的影響。

我國作為發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，耕地資源僅占世界總量的10%，然而人口卻占世界人口總數(shù)的22%。十幾億人口的糧食供應(yīng)問題，始終是國家發(fā)展中的頭等要務(wù)。糧食作為關(guān)系國計民生與國家經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資，是人民群眾最基本的生活資料。

近年來，受農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地與水資源縮減、城市化進(jìn)程加速等諸多因素的綜合影響，糧食安全問題愈發(fā)凸顯。特別是在2006年第四季度，全國范圍內(nèi)糧食價格急劇上漲，這一現(xiàn)象引發(fā)了各級黨委、政府以及社會各界對糧食問題的廣泛關(guān)注。

切實做好糧食生產(chǎn)與流通工作，全力確保糧食安全，是各級政府與糧食部門必須妥善應(yīng)對并解決的關(guān)鍵問題。當(dāng)前，耕地占補(bǔ)平衡制度中所明確的耕地“占一補(bǔ)一”義務(wù)尚未得到充分履行，耕地等級折算機(jī)制仍需進(jìn)一步優(yōu)化完善，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量亦有待進(jìn)一步提升。

二、在城市化推進(jìn)過程中強(qiáng)化土地管理的策略。

城市化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，在此進(jìn)程中，土地管理的重要性愈發(fā)凸顯。為確保城市化的健康、有序發(fā)展，需采取一系列行之有效的對策來加強(qiáng)土地管理。在城市化進(jìn)程中，針對土地管理可從規(guī)劃、制度、監(jiān)管等多方面制定對策，以提升土地利用效率，保障土地資源的合理配置，促進(jìn)城市化與土地管理的協(xié)調(diào)共進(jìn)。

（一）嚴(yán)格把控建設(shè)用地的總體規(guī)模，秉持節(jié)約集約的原則利用土地，強(qiáng)化土地管理，乃是我們所面臨的一項既長期又緊迫的任務(wù)。

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展以及人口數(shù)量的不斷增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)建設(shè)不可避免地會占用一部分土地，其中包括耕地。可以預(yù)見，未來人地矛盾將更為突出。化解這一矛盾的根本途徑在于，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理相關(guān)規(guī)定，加大土地執(zhí)法的力度，大力推動節(jié)約集約用地，精心保護(hù)并合理利用每一寸土地，努力探尋一條契合我國國情的節(jié)地型發(fā)展路徑。

2007年《政府工作報告》明確指出，節(jié)約集約用地，不僅與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展休戚相關(guān)，更關(guān)乎國家的長遠(yuǎn)利益以及民族的生存根基。

節(jié)約集約用地主要涵蓋三層含義：

其一為節(jié)約用地，各類建設(shè)項目均應(yīng)盡可能節(jié)省土地資源，想方設(shè)法不占用或者少占用耕地；

其二是集約用地，每宗建設(shè)用地都必須提升投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，增強(qiáng)土地利用的集約化程度；

其三是通過整合、置換以及儲備等手段，合理規(guī)劃土地投放的數(shù)量與節(jié)奏，優(yōu)化建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)與布局，挖掘土地利用潛力，提高土地配置和利用的效率。

近年來，我國在嚴(yán)格土地管理、強(qiáng)化土地調(diào)控以及推進(jìn)土地節(jié)約集約利用等方面開展了大量工作，并取得了積極成效。然而，節(jié)約集約用地仍存在較大潛力。我們應(yīng)牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確處理長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益、整體利益與局部利益的關(guān)系，以及保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，切實保護(hù)好中華民族生存和發(fā)展所依賴的土地資源。具體措施如下：

嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃與計劃

認(rèn)真貫徹執(zhí)行土地總體利用規(guī)劃和年度計劃。嚴(yán)格把控占地規(guī)模，嚴(yán)禁擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，禁止通過“以租代征”等形式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，杜絕擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的行為。嚴(yán)格落實新修訂的禁止類和限制類項目用地規(guī)定，尤其要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場建設(shè)以及黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項目。

完善并執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)

加快完善并嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)建設(shè)用地定額管理，控制土地增量，盤活存量土地，管住用地總量。提高土地投資強(qiáng)度、容積率和建設(shè)密度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率和集約化程度。新上項目應(yīng)優(yōu)先利用存量土地，工商業(yè)項目用地需明確單位土地投資強(qiáng)度和開發(fā)進(jìn)度。嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對淘汰類、限制類投資項目，禁止或限制其用地。引導(dǎo)企業(yè)提升土地利用率，積極鼓勵和支持企業(yè)利用現(xiàn)有土地增加投資、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。鼓勵建設(shè)多層廠房，開發(fā)區(qū)應(yīng)積極推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高土地容積率。鼓勵利用荒地、廢棄地等進(jìn)行建設(shè)，盡可能不占或少占耕地。基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項目同樣要注重節(jié)約合理用地。

嚴(yán)格管控工業(yè)用地

國家統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓的最低價標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本以及按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用總和。在持續(xù)規(guī)范經(jīng)營性用地出讓工作的同時，全面落實工業(yè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)。對于非法低價出讓國有土地使用權(quán)，甚至以“零地價”開展招商引資的行為，要依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓收支管理

國有土地出讓總價款應(yīng)全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。調(diào)整建設(shè)用地相關(guān)稅費(fèi)政策，提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)并完善土地有償使用收入的分配使用管理。

嚴(yán)格落實土地管理責(zé)任制

強(qiáng)化對土地管理行為的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅懲處各類土地違法違規(guī)行為。結(jié)合行政問責(zé)制度的實施，抓緊完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法。對于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件并造成嚴(yán)重后果的，對土地違法違規(guī)行為不加以制止、不組織查處的，以及對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的三種情形，要予以嚴(yán)肅查辦。

（二）切實將保障農(nóng)民權(quán)益置于優(yōu)先地位。

土地乃農(nóng)民生存之根本。在城市化推進(jìn)進(jìn)程中，決不可犧牲農(nóng)民利益。成都的改革實踐顯示，充分運(yùn)用級差土地收益規(guī)律，既能更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，又能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供堅實的資金支撐。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：促進(jìn)資源互動與公平分配

唯有通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，方可實現(xiàn)城市資本與農(nóng)村閑置土地資源的良性互動。在城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能夠更為集約地利用日益稀缺的土地資源，為更公平地分配級差土地收益奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在現(xiàn)行土地制度下，地價上漲首先會使政府出讓土地的收益大幅增加。成都經(jīng)驗的可貴之處在于，其開啟了土地制度變革，探尋在城市化加速階段縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的可行路徑。這并非僅僅是對財政收入增量分配的簡單調(diào)整，而是一場涉及既得利益調(diào)整、流行觀念轉(zhuǎn)變以及體制運(yùn)行方式演進(jìn)的深刻變革。

確權(quán)：土地流轉(zhuǎn)的前提與產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵

“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。級差土地收入產(chǎn)生于土地資源的流轉(zhuǎn)過程，因此，若要發(fā)揮級差地租規(guī)律的作用，就需推動土地資源的流轉(zhuǎn)。在開展土地資源流轉(zhuǎn)之前，我國需做好最為根本和基礎(chǔ)的工作，即對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源進(jìn)行全面的確權(quán)、登記與頒證。此處的確權(quán)，不僅要明確界定土地的集體所有權(quán)，還需清晰界定農(nóng)村所有耕地、山林、建設(shè)用地和宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。

若不以確權(quán)為基礎(chǔ)而貿(mào)然推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)主體很可能并非農(nóng)民，而是其他權(quán)力主體。如此一來，其他權(quán)力主體可能會借土地流轉(zhuǎn)之機(jī)，再次侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷背道而馳。所以，除土地集體所有權(quán)證外，為所有農(nóng)民普遍辦理農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證、山林承包經(jīng)營權(quán)證、房產(chǎn)證和宅基地使用權(quán)證意義重大。

確權(quán)工作雖繁雜瑣碎，但卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根基。厘清財產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)僅是基本要求，而完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能，特別是賦予農(nóng)村居民與城市居民同等的資源流轉(zhuǎn)權(quán)利，才是改革的核心目標(biāo)。若農(nóng)村居民無法享有城鎮(zhèn)居民已擁有的權(quán)利，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“公共服務(wù)均等化”便無從實現(xiàn)。

適時推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)（土地）股份合作制改革

黨的十七屆三中全會為新一輪農(nóng)村土地制度改革開啟了新征程。簡而言之，農(nóng)村社區(qū)（土地）股份合作制改革是指將集體所擁有的土地及其他資產(chǎn)進(jìn)行量化，精確到每戶、每人。社區(qū)通過組建股份合作制的形式，對土地及其他資產(chǎn)開展經(jīng)營管理，使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|。

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。其中，農(nóng)村社區(qū)（土地）股份合作制這一流轉(zhuǎn)形式尤為引人注目。鑒于其在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、明晰資產(chǎn)權(quán)屬、實現(xiàn)土地集約經(jīng)營、推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，以及加速城市化進(jìn)程和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)等方面具有重要意義，該制度已在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)得到廣泛推廣。

當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會正處于深刻變革階段。可以預(yù)見，村莊合并、人口老齡化、土地集中與規(guī)模經(jīng)營將成為未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展趨向。與之相伴的，是農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建以及土地利用方式的革新。農(nóng)村社區(qū)（土地）股份合作制度將成為適應(yīng)這一變革的關(guān)鍵形式。

農(nóng)村社區(qū)（土地）股份合作制改革為解決農(nóng)村面臨的上述問題提供了全新的思路與方式，契合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢。實踐表明，該改革為完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益提供了有效的制度保障，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，明晰農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。如今，農(nóng)民能夠依據(jù)自身股份數(shù)量，明確其在集體財產(chǎn)中所占份額，并據(jù)此獲取相應(yīng)的收益分配，真正實現(xiàn)了股份面前人人平等。

其二，消除農(nóng)民后顧之憂。農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)交由股份合作社后，可安心投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。土地按股份能獲得穩(wěn)定收益，部分股份合作社在推進(jìn)改革過程中，還為農(nóng)民辦理了社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，使農(nóng)民在離開土地后，其權(quán)益和生活均得到可靠保障。

其三，高效利用社區(qū)資源。通過股份合作模式，將分散的小規(guī)模土地經(jīng)營整合起來，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展高新技術(shù)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了土地、資本與技術(shù)的有機(jī)融合，大幅提升了土地產(chǎn)出效益。部分股份合作社對土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，劃分為農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等，科學(xué)開發(fā)土地資源，增加了非農(nóng)用地，拓寬了收入來源，有力推動了新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)發(fā)展。

其四，構(gòu)建有效管理制度。明確農(nóng)民的股東地位，建立健全董事會、監(jiān)事會和社員代表大會制度，制定股份合作社章程，以制度形式保障農(nóng)民參與民主管理的權(quán)利，增強(qiáng)了農(nóng)民參與管理和監(jiān)督的意識，優(yōu)化了集體資產(chǎn)管理，確保集體收入和分配的公開透明。

（三）切實貫徹執(zhí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

盡管當(dāng)前我國耕地保護(hù)已邁入全新階段，耕地保護(hù)政策被賦予參與宏觀調(diào)控的重要使命，其科學(xué)內(nèi)涵也在持續(xù)深化。然而，受前文所述因素影響，我國在未來較長時期內(nèi)將面臨愈發(fā)尖銳的土地供需矛盾，耕地保護(hù)亦將承受耕地流失反彈的巨大壓力。

回顧改革開放以來耕地保護(hù)政策的發(fā)展演變歷程，伴隨科學(xué)發(fā)展觀的逐步貫徹落實，我國耕地保護(hù)政策仍需進(jìn)一步調(diào)整與完善。

強(qiáng)化耕地保護(hù)共同責(zé)任制

鑒于耕地利用涉及領(lǐng)域廣泛，必須落實相關(guān)各方保護(hù)耕地的共同責(zé)任。除強(qiáng)化縱向的上下級考核評價外，還需在橫向的用地部門間增強(qiáng)責(zé)任意識，制定必要的約束規(guī)則。依據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)集中連片自然地塊的規(guī)模，將基本農(nóng)田劃分為三個級別，分別由省、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）實施重點監(jiān)護(hù)管理，并將監(jiān)護(hù)任務(wù)具體落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組。各監(jiān)護(hù)主體需每月定期向省、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）匯報基本農(nóng)田情況。

將基本農(nóng)田保護(hù)納入政府工作目標(biāo)責(zé)任制，完善基本農(nóng)田保護(hù)工作責(zé)任制、基本農(nóng)田認(rèn)定制度、非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田許可制度和補(bǔ)劃制度，以此確保全省基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積的穩(wěn)定。同時，通過實施“土地整理、沃土工程”等項目，保護(hù)并提升基本農(nóng)田的綜合生產(chǎn)能力。

適時推動耕地保護(hù)政策轉(zhuǎn)化為法律

新修訂的《土地管理法》頒布實施后，為貫徹落實相關(guān)要求，1998年12月27日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。國土資源部積極作為，僅在1999年便先后獨(dú)自或參與頒布了多項相關(guān)辦法和通知，諸如《關(guān)于切實做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》《土地利用年度計劃管理辦法》《關(guān)于查處土地違法行為如何適用〈土地管理法〉有關(guān)問題的通知》《閑置土地處置辦法》《關(guān)于加強(qiáng)土地違法案件查處工作的通知》《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈基本農(nóng)田保護(hù)條例〉進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》《報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》等，為耕地保護(hù)政策的落實提供了法律依據(jù)。

然而，我國當(dāng)前的耕地保護(hù)政策，除零散見于相關(guān)法律外，多以國務(wù)院或部門規(guī)章形式存在，缺乏專項的耕地保護(hù)法律。鑒于未來耕地保護(hù)形勢日益嚴(yán)峻，有必要加強(qiáng)這方面的立法工作，適時將成熟的政策上升為法律，進(jìn)一步提升其效力與權(quán)威。

充分發(fā)揮農(nóng)民在耕地保護(hù)中的作用

當(dāng)前，耕地保護(hù)的責(zé)任主體為各級政府，這與耕地的實際利用主體——農(nóng)民不相契合，這也正是農(nóng)民在耕地保護(hù)中積極性不高的真實體現(xiàn)。必須賦予農(nóng)民充分的土地產(chǎn)權(quán)，并給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國土資源管理部門應(yīng)積極引導(dǎo)、大力支持各村組組建農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會，更有效地將土地管理工作關(guān)口前移，從源頭上推動土地管理共同責(zé)任機(jī)制的建立，營造村民知法、守法并協(xié)助執(zhí)法的良好氛圍。

尊重并推廣地方的耕地保護(hù)創(chuàng)新舉措

各地依據(jù)自身實際情況在耕地保護(hù)方面進(jìn)行的創(chuàng)新，只要不違反現(xiàn)行法律、符合相關(guān)政策要求，就不應(yīng)一概否定，而應(yīng)及時總結(jié)并推廣。例如，部分地區(qū)建立了耕地保護(hù)基金，從土地出讓收益和財政資金中安排款項用于耕地保護(hù)。對保有基本農(nóng)田和一般耕地的農(nóng)戶按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼，以提高農(nóng)戶耕作和保護(hù)耕地的積極性。李紹輝 報道

文章來源：國土資源部《輝煌十一五 進(jìn)取十二五》