海關(guān)專業(yè)律師逐條解析《出口管制法》（之三）

• 第二節(jié)　兩用物項(xiàng)出口管理
• 第二十一條　出口經(jīng)營(yíng)者向國家兩用物項(xiàng)出口管制管理部門申請(qǐng)出口兩用物項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定如實(shí)提交相關(guān)材料。
  

本條文篇幅雖短，卻涉及幾個(gè)容易被混淆的法律概念，其重要性常被相關(guān)從業(yè)人員所忽視。

關(guān)于兩用物項(xiàng)的“出口經(jīng)營(yíng)者”，《出口管制法》及《兩用物項(xiàng)出口管制條例》并未明確定義。在2019年公布的《出口管制法（草案）》中，第七條第二款曾將“出口經(jīng)營(yíng)者”定義為“指依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定從事管制物項(xiàng)出口的公民、法人或者其他組織”，但該條款最終未被保留。若參照《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》的規(guī)定，兩用物項(xiàng)出口經(jīng)營(yíng)者包括兩類主體：一是兩用物項(xiàng)出口許可證的申領(lǐng)主體；二是向海關(guān)辦理貨物出口申報(bào)的主體。這意味著，其范圍已延伸至《出口管制法》第二十條所列舉的第三方組織和個(gè)人，如報(bào)關(guān)企業(yè)、貨運(yùn)代理等。

第二十二條　國家兩用物項(xiàng)出口管制管理部門受理兩用物項(xiàng)出口申請(qǐng)，單獨(dú)或者會(huì)同有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)兩用物項(xiàng)出口申請(qǐng)進(jìn)行審查，并在法定期限內(nèi)作出準(zhǔn)予或者不予許可的決定。作出準(zhǔn)予許可決定的，由發(fā)證機(jī)關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)出口許可證。

本條對(duì)兩用物項(xiàng)出口管制管理部門的許可審批流程作了簡(jiǎn)要規(guī)定。

本條提及的法定期限，相關(guān)規(guī)定可見于《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第十七條：國務(wù)院商務(wù)主管部門在45個(gè)工作日內(nèi)作出準(zhǔn)予或者不予許可的決定。另據(jù)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》第十四條，發(fā)證機(jī)構(gòu)收到相關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)文件（含電子文本、數(shù)據(jù)）和相關(guān)材料并經(jīng)核對(duì)無誤后，應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)簽發(fā)兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)口或者出口許可證。

法律僅規(guī)定“準(zhǔn)予”或“不予許可”的決定，但未明示不予許可的具體情形。實(shí)踐中，企業(yè)若收到不予許可決定，往往難以了解到背后的理由。如果企業(yè)需要尋求救濟(jì)，那只能依據(jù)《行政復(fù)議法》第十一條，向國家出口管制管理部門申請(qǐng)行政復(fù)議，不過，實(shí)踐中鮮有此類行政復(fù)議案件。

• 第三節(jié)　軍品出口管理
• 第二十三條　國家實(shí)行軍品出口專營(yíng)制度。從事軍品出口的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)獲得軍品出口專營(yíng)資格并在核定的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事軍品出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
  軍品出口專營(yíng)資格由國家軍品出口管制管理部門審查批準(zhǔn)。
  

本條重申了軍品出口專營(yíng)制度。相較于兩用物項(xiàng)，國家對(duì)軍品出口實(shí)施的管理制度更為嚴(yán)格且封閉。

關(guān)于軍品出口專營(yíng)資格的審批，《軍品出口管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“軍品出口經(jīng)營(yíng)權(quán)由國家軍品出口主管部門審查批準(zhǔn)。具體辦法由國家軍品出口主管部門規(guī)定。”然而，該條文中的“具體辦法”至今并未向社會(huì)公開，外界無從考究。對(duì)此，不少軍工企業(yè)及軍民融合企業(yè)存有誤解，誤以為其憑借國企或央企背景就自然地?fù)碛熊娖烦隹趯I(yíng)資格。

業(yè)內(nèi)所稱從事軍品出口的經(jīng)營(yíng)者（也即軍品貿(mào)易公司）通常是指特定的十家國營(yíng)軍品貿(mào)易公司，一般的民營(yíng)企業(yè)或者軍民融合企業(yè)似乎無從涉足，甚至連國防科技工業(yè)局也在其官方網(wǎng)站上指出，軍品出口經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)范圍申請(qǐng)人的條件是“軍工國有企業(yè)或軍品出口主管部門指定和認(rèn)可的企業(yè)”。

然而，無論是《出口管制法》還是《軍品出口管理?xiàng)l例》，均未將軍品出口專營(yíng)等同于國營(yíng)。換言之，我國在法律層面并不禁止民營(yíng)企業(yè)或者軍民融合企業(yè)參與軍品出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。例如，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局軍民融合處曾在2017年公布《北京市民營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)軍品出口立項(xiàng)的辦事指南》，為民營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)軍貿(mào)產(chǎn)品出口立項(xiàng)提供渠道和指引。

第二十四條　軍品出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)管制政策和產(chǎn)品屬性，向國家軍品出口管制管理部門申請(qǐng)辦理軍品出口立項(xiàng)、軍品出口項(xiàng)目、軍品出口合同審查批準(zhǔn)手續(xù)。
重大軍品出口立項(xiàng)、重大軍品出口項(xiàng)目、重大軍品出口合同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家軍品出口管制管理部門會(huì)同有關(guān)部門審查，報(bào)國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)。

本條可被視為《軍品出口管理?xiàng)l例》第十三條、第十四條、第十五條和第十六條的概括提煉，體現(xiàn)了國家對(duì)軍品出口全流程的嚴(yán)格管控。

軍品出口立項(xiàng)的申請(qǐng)與審批是軍品出口的首要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是最為關(guān)鍵的一步。根據(jù)現(xiàn)已公開的資料，申請(qǐng)立項(xiàng)的主體應(yīng)為各軍工集團(tuán)，各省（自治區(qū)、直轄市）國防科技工業(yè)管理部門，或由國家軍品出口主管部門指定和認(rèn)可的其他部門。決定機(jī)構(gòu)則是國防科工局和軍委裝備發(fā)展部。

在批準(zhǔn)條件方面，立項(xiàng)須滿足以下條件：符合國家有關(guān)軍品出口政策法規(guī)和所承擔(dān)或者承諾的國際義務(wù)，維護(hù)國家軍事安全，保守武器裝備關(guān)鍵技術(shù)秘密，有利于國防科技工業(yè)能力的提升和技術(shù)的進(jìn)步，保護(hù)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、不侵犯外方知識(shí)產(chǎn)權(quán)，立項(xiàng)軍品應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的單位研制生產(chǎn)，并具有良好的國際市場(chǎng)前景。

在辦理方式上，本條第二款規(guī)定了重大武器裝備的軍貿(mào)產(chǎn)品立項(xiàng)。除此以外，軍隊(duì)裝備體制外的軍貿(mào)產(chǎn)品立項(xiàng)，由國防科工局商軍委裝備發(fā)展部審批，以國防科工局名義批復(fù)；軍隊(duì)裝備體制內(nèi)的軍貿(mào)產(chǎn)品立項(xiàng)，由軍委裝備發(fā)展部商國防科工局審批，以軍委裝備發(fā)展部名義批復(fù)；重大武器裝備的軍貿(mào)產(chǎn)品立項(xiàng)，由國防科工局和軍委裝備發(fā)展部共同研究提出審查意見，報(bào)國務(wù)院、中央軍委審批。

第二十五條　軍品出口經(jīng)營(yíng)者在出口軍品前，應(yīng)當(dāng)向國家軍品出口管制管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取軍品出口許可證。
軍品出口經(jīng)營(yíng)者出口軍品時(shí)，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)交驗(yàn)由國家軍品出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)。

本條規(guī)定的是軍品出口須憑證放行，是軍品出口管制中距離海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)最近的一環(huán)。軍品出口經(jīng)營(yíng)者較常陷入的誤區(qū)是，認(rèn)為申請(qǐng)軍品出口許可證是最困難的環(huán)節(jié)，只要有證出口便無法律風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，除無證出口外，“證貨不符”同樣也是軍品違法出口案件中一種形態(tài)。證貨不符意味著，企業(yè)雖然申領(lǐng)了軍品出口許可證，但在實(shí)際出口時(shí)，貨物的品名、規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量、最終用戶、最終目的地等要素與許可證件載明的內(nèi)容不一致。對(duì)于軍品出口證貨不符的情形，執(zhí)法部門往往會(huì)將其認(rèn)定為《出口管制法》第三十四條第一款規(guī)定的未經(jīng)許可擅自出口管制物項(xiàng)行為。

第二十六條　軍品出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)批準(zhǔn)的軍品出口運(yùn)輸企業(yè)辦理軍品出口運(yùn)輸及相關(guān)業(yè)務(wù)。具體辦法由國家軍品出口管制管理部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。

本條是《出口管制法》中唯一專門針對(duì)出口運(yùn)輸環(huán)節(jié)作出規(guī)定的條款，其規(guī)范依據(jù)可溯至《軍品出口管理?xiàng)l例》第十二條。然而，《軍品出口管理?xiàng)l例》第十二條與本條存在明顯區(qū)別：前者僅規(guī)定“軍品貿(mào)易公司可以委托經(jīng)批準(zhǔn)的軍品出口運(yùn)輸企業(yè)，辦理軍品出口運(yùn)輸及相關(guān)業(yè)務(wù)”，而后者則將軍品出口運(yùn)輸從“可以委托”上升為“應(yīng)當(dāng)委托”。換言之，軍品出口運(yùn)輸理論上也被納入專營(yíng)管理體系。

此外，截至目前，本條所提及的“具體辦法”尚未公開。

第二十七條　軍品出口經(jīng)營(yíng)者或者科研生產(chǎn)單位參加國際性軍品展覽，應(yīng)當(dāng)按照程序向國家軍品出口管制管理部門辦理審批手續(xù)。

軍品參加國際性展覽，本質(zhì)上屬于暫時(shí)進(jìn)出境的范疇，有別于一般貿(mào)易出口，但《出口管制法》對(duì)管制物項(xiàng)的轉(zhuǎn)移實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，任何從中華人民共和國境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項(xiàng)的行為均屬于出口管制的范疇。因此，按照出口管制法的規(guī)定，軍品的暫時(shí)進(jìn)出境同樣需辦理審批手續(xù)。

事實(shí)上，兩用物項(xiàng)與核材料的暫時(shí)進(jìn)出境同樣須遵循出口管制的相關(guān)規(guī)定。例如，《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》明確，赴境外參加或舉辦展覽會(huì)運(yùn)出境外的展品，參展單位（出口經(jīng)營(yíng)者）應(yīng)憑出境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易展覽會(huì)審批部門批準(zhǔn)辦展的文件，按規(guī)定申請(qǐng)兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可，并按本辦法辦理兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證。

• 第三章　監(jiān)督管理
• 第二十八條　國家出口管制管理部門依法對(duì)管制物項(xiàng)出口活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
  國家出口管制管理部門對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行調(diào)查，可以采取下列措施：
  （一）進(jìn)入被調(diào)查者營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或者其他有關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行檢查；
  （二）詢問被調(diào)查者、利害關(guān)系人以及其他有關(guān)組織或者個(gè)人，要求其對(duì)與被調(diào)查事件有關(guān)的事項(xiàng)作出說明；
  （三）查閱、復(fù)制被調(diào)查者、利害關(guān)系人以及其他有關(guān)組織或者個(gè)人的有關(guān)單證、協(xié)議、會(huì)計(jì)賬簿、業(yè)務(wù)函電等文件、資料；
  （四）檢查用于出口的運(yùn)輸工具，制止裝載可疑的出口物項(xiàng)，責(zé)令運(yùn)回非法出口的物項(xiàng)；
  （五）查封、扣押相關(guān)涉案物項(xiàng)；
  （六）查詢被調(diào)查者的銀行賬戶。
  采取前款第五項(xiàng)、第六項(xiàng)措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家出口管制管理部門負(fù)責(zé)人書面批準(zhǔn)。
  

本條規(guī)定體現(xiàn)了國家出口管制管理部門被賦予了較為全面的監(jiān)督檢查職權(quán)。然而在實(shí)踐中，出口管制執(zhí)法主體往往并非國家出口管制管理部門本身。如前所述，國家出口管制管理部門包括商務(wù)部、中央軍委裝備發(fā)展部、國防科工局、國家原子能機(jī)構(gòu)等，而上述主體均不屬于常規(guī)的行政執(zhí)法部門。在絕大多數(shù)出口管制違法案件中，海關(guān)及其緝私部門承擔(dān)了調(diào)查工作。

管制物項(xiàng)一旦進(jìn)入海關(guān)監(jiān)管區(qū)域或完成出口申報(bào)，其便置于海關(guān)監(jiān)管的范圍之內(nèi)。作為傳統(tǒng)出口管制案件執(zhí)法部門，海關(guān)及其緝私部門最接近出口環(huán)節(jié)，能夠第一時(shí)間介入案件調(diào)查。

然而，海關(guān)及其緝私部門亦存在其局限性，對(duì)于在境內(nèi)向外國組織或個(gè)人交付管制物項(xiàng)、以及管制技術(shù)和服務(wù)的無形轉(zhuǎn)移等情形，往往難以察覺，取證困難。此外，案涉商品的屬性鑒別、特定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及申請(qǐng)出口許可證資料的真實(shí)性審核等，均屬國家出口管制管理部門的專業(yè)范疇，本條立法或許在未來能有效填補(bǔ)國門之內(nèi)的監(jiān)管真空。

結(jié)合近期的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，商務(wù)部在2026年初已經(jīng)宣布將會(huì)同相關(guān)部門對(duì)境內(nèi)某企業(yè)被收購時(shí)潛在的出口管制及技術(shù)進(jìn)出口等法律法規(guī)的合規(guī)性開展評(píng)估調(diào)查。這表明，國家出口管制管理部門將愈發(fā)重視運(yùn)用其調(diào)查職權(quán)。

第二十九條　國家出口管制管理部門依法履行職責(zé)，國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。
國家出口管制管理部門單獨(dú)或者會(huì)同有關(guān)部門依法開展監(jiān)督檢查和調(diào)查工作，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、阻礙。
有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)調(diào)查中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息依法負(fù)有保密義務(wù)。

本條與《出口管制法》第五條、第八條、第九條和第二十八條等條文緊密銜接。從《出口管制法》的整體設(shè)計(jì)看，出口管制并非單一部門的職責(zé)，而是需要多部門協(xié)同的系統(tǒng)工程。第五條明確規(guī)定了國家建立出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出口管制工作重大事項(xiàng)，本條第一款正是這一原則在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的具體落實(shí)。

本條第二款的義務(wù)主體是“有關(guān)組織和個(gè)人”，主要是指本法第二十八條所列的“被調(diào)查者、利害關(guān)系人以及其他有關(guān)組織或者個(gè)人”。

本條第三款強(qiáng)調(diào)的是國家機(jī)關(guān)及工作人員的保密義務(wù)，遺憾的是，《出口管制法》并沒有直接規(guī)定違反該義務(wù)的法律后果。

第三十條　為加強(qiáng)管制物項(xiàng)出口管理，防范管制物項(xiàng)出口違法風(fēng)險(xiǎn)，國家出口管制管理部門可以采取監(jiān)管談話、出具警示函等措施。

本條引入了行政監(jiān)管領(lǐng)域的柔性或預(yù)防性執(zhí)法措施。監(jiān)管談話和出具警示函，并不以已經(jīng)發(fā)生違法行為為前提。只要監(jiān)管部門認(rèn)為存在違法風(fēng)險(xiǎn)，即可采取此類措施。此類情況在海關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)較為常見。例如，某企業(yè)準(zhǔn)備申報(bào)出口一批槍用瞄準(zhǔn)鏡，海關(guān)認(rèn)為，擬出口貨物可能屬于需憑軍品出口許可證出口的軍品，考慮到該企業(yè)系首次出口，遂約談企業(yè)。

對(duì)于出口企業(yè)而言，被監(jiān)管談話或出具警示函意味其避免了因違法出口可能面臨的處罰與信用損失，但同時(shí)也意味著企業(yè)自此以后應(yīng)當(dāng)具備更高標(biāo)準(zhǔn)的出口管制合規(guī)意識(shí)。團(tuán)隊(duì)經(jīng)辦的出口管制刑事案件顯示，不少涉嫌走私的當(dāng)事人往往在案發(fā)前曾被監(jiān)管部門提示出口管制風(fēng)險(xiǎn)，倘若企業(yè)聽之任之、不予重視，那么當(dāng)事人在先前接受的監(jiān)管談話或警示函則可能被執(zhí)法部門視為明知故犯的證據(jù)。

第三十一條　對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的行為，任何組織和個(gè)人有權(quán)向國家出口管制管理部門舉報(bào)，國家出口管制管理部門接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理，并為舉報(bào)人保密。

本條涉及舉報(bào)出口管制違法行為的相關(guān)規(guī)定，其在2017年征求意見稿、2019年草案中的表述曾有演變。在2017年征求意見稿版本中，相關(guān)規(guī)定僅作為“日常監(jiān)督”的其中一款，只規(guī)定了公民、法人和其他組織的舉報(bào)權(quán)及主管部門的保密義務(wù)。而在2019年草案版本中，相關(guān)規(guī)定被列為單獨(dú)條文，且強(qiáng)調(diào)對(duì)于實(shí)名舉報(bào)并提供相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的，國家出口管制管理部門應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知舉報(bào)人。不過，在2020年《出口管制法》正式文本中，“實(shí)名舉報(bào)”和“提供事實(shí)證據(jù)”的內(nèi)容被刪除，“告知舉報(bào)人”的內(nèi)容也被替換為“依法及時(shí)處理”。

就實(shí)踐情況來看，出口管制違法案件普遍具有高度的隱蔽性，海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)查獲的案件占總體比重并不高。由于出口管制案件的行業(yè)特性明顯，行業(yè)內(nèi)部的共同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)尤為突出。因此，發(fā)端于同行舉報(bào)的出口管制案件其實(shí)并不罕見。

第三十二條　國家出口管制管理部門根據(jù)締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，與其他國家或者地區(qū)、國際組織等開展出口管制合作與交流。
中華人民共和國境內(nèi)的組織和個(gè)人向境外提供出口管制相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行；可能危害國家安全和利益的，不得提供。

相較于2017年征求意見稿和2019年草案，本條做了較大調(diào)整。在2017年征求意見稿和2019年草案中，本條被置于總則部分，而在正式文本中，本條則被置于監(jiān)督管理部分。這一位置變化，反映出立法者更重視對(duì)本條第二款的監(jiān)督屬性。

在文本內(nèi)容方面，2017年征求意見稿版本強(qiáng)調(diào)對(duì)外提供可能涉及國家安全的信息前應(yīng)進(jìn)行國家安全評(píng)估，2019年草案版本對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以刪除，正式文本則強(qiáng)調(diào)不得對(duì)外提供可能危害國家安全和利益的信息。

對(duì)本條規(guī)范意蘊(yùn)的理解需回歸出口管制的本質(zhì)，即本法第一條開宗明義：“為了維護(hù)國家安全和利益，履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，加強(qiáng)和規(guī)范出口管制，制定本法”。“國家安全”與“國際義務(wù)”是并列的立法目的，二者共同構(gòu)成出口管制的法理基礎(chǔ)。我國已加入多項(xiàng)與出口管制相關(guān)的國際條約，這些條約構(gòu)成第三十二條第一款中“締結(jié)或者參加的國際條約”的具體內(nèi)容。此外，我國還與國際上一些多邊出口管制存在交流與合作的情況，如：澳大利亞集團(tuán)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度、核供應(yīng)國集團(tuán)等。

在過去較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，歐美是嚴(yán)格實(shí)施出口管制的主要國家，我國部分企業(yè)曾多次被境外執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求提供管制物項(xiàng)信息、許可申請(qǐng)信息和最終用戶信息等，不可避免地存在國家安全風(fēng)險(xiǎn)。本條第二款的設(shè)置正是為此劃定紅線，其目的在于，要求境內(nèi)組織或個(gè)人不得未經(jīng)許可向境外提供出口管制相關(guān)信息。《兩用物項(xiàng)出口管制條例》則做了進(jìn)一步規(guī)定：“中華人民共和國公民、法人、非法人組織接到外國政府提出的與出口管制相關(guān)的訪問、現(xiàn)場(chǎng)核查等要求，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院商務(wù)主管部門報(bào)告。未經(jīng)國務(wù)院商務(wù)主管部門同意，不得接受或者承諾接受外國政府的相關(guān)訪問、現(xiàn)場(chǎng)核查等。”

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 陸怡坤律師