城市更新行動(dòng) | 邯鄲市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制探索

導(dǎo) 讀

2025年7月，中央城市工作會(huì)議的召開，為新時(shí)代中國城市發(fā)展擘畫了宏偉藍(lán)圖，推進(jìn)城市更新成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作的重要抓手。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》頒布，進(jìn)一步完善了城市更新的頂層設(shè)計(jì)，確立城市更新專項(xiàng)規(guī)劃是指導(dǎo)城市更新工作開展的綱領(lǐng)性文件。截至2024年底，全國共有310多個(gè)城市編制了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，邯鄲作為中心城區(qū)人口約360萬的大城市，積極實(shí)施城市更新行動(dòng)，開展城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的編制探索。

邯鄲，位于河北省南部，西枕太行山脈，東接華北平原，是有著3100余年建城史的國家歷史文化名城、新中國成立后國家重點(diǎn)建設(shè)的老工業(yè)基地、擁有五河繞城獨(dú)特水系格局的國家園林城市，也是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》確立的“區(qū)域性中心城市”。

近年來，邯鄲的城市更新工作不斷深入推進(jìn)，在老舊小區(qū)改造、河道生態(tài)治理、城市路網(wǎng)完善、口袋公園建設(shè)、老舊廠區(qū)改造等方面取得顯著成效，但城市更新的全面性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性仍然存在不足，需要通過更新專規(guī)來進(jìn)一步統(tǒng)籌工作內(nèi)容，理順工作機(jī)制。在此背景下，邯鄲市組織開展城市更新專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。

規(guī)劃構(gòu)思

通過綜合分析，當(dāng)前邯鄲城市更新工作面臨四大核心問題：

（1）在全面性方面，已開展的城市更新項(xiàng)目，多注重于基礎(chǔ)設(shè)施、空間環(huán)境提升等“硬件”建設(shè)，城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合不強(qiáng)，對城市自身特色挖掘不足。

（2）在戰(zhàn)略性方面，以往多為碎片化更新改造，對促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)城市重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展建設(shè)支撐不足。

（3）在系統(tǒng)性方面，已開展更新工作以點(diǎn)狀、線狀的單個(gè)項(xiàng)目為主，各自為政，更新項(xiàng)目之間缺乏資源整合、功能聯(lián)動(dòng)以及區(qū)域形象風(fēng)貌的整體塑造。

（4）在協(xié)調(diào)性方面，城市更新面臨項(xiàng)目范圍廣、產(chǎn)權(quán)主體多、部門協(xié)調(diào)難、利益關(guān)系復(fù)雜、落地實(shí)施難等問題，缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

規(guī)劃以系統(tǒng)構(gòu)建邯鄲城市更新行動(dòng)綱領(lǐng)、工作機(jī)制和實(shí)施路徑為核心目標(biāo)，提出“摸家底-明需求-定目標(biāo)-理策略-謀項(xiàng)目-劃片區(qū)-提指引-理路徑”的“八步走”技術(shù)路線。

首先是盤點(diǎn)邯鄲各項(xiàng)更新資源與改造需求；其次立足邯鄲特色，確定更新目標(biāo)策略，謀劃各類更新項(xiàng)目；第三，根據(jù)區(qū)域和項(xiàng)目特征，劃定重點(diǎn)更新片區(qū)，提出規(guī)劃指引；最后為保障項(xiàng)目落地，梳理工作路徑，完善實(shí)施機(jī)制。

內(nèi)容與特色

（1）空間資源全覆蓋，確保更新工作的全面性

一是全維度的資源譜系構(gòu)建。充分吸納各地城市更新經(jīng)驗(yàn)，通過深挖城市特色，構(gòu)建寬視角、全領(lǐng)域的城市更新資源譜系，特別納入低端商貿(mào)市場、社區(qū)便民市場、歷史記憶場所、濱水消極空間等容易被忽視的更新資源，確保更新對象無遺漏，更新工作無死角。

圖1 更新資源分類

二是多渠道的資源數(shù)據(jù)采集。采用“線上線下”“內(nèi)業(yè)外業(yè)”相聯(lián)動(dòng)的模式，通過多部門數(shù)據(jù)整合、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)抓取、衛(wèi)星影像判讀、歷史文獻(xiàn)研究、現(xiàn)場調(diào)研校核等方式對邯鄲更新資源開展全面盤點(diǎn)，遴選出4大類、11小類可更新資源。

三是空間化的資源信息呈現(xiàn)。以國土空間現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的可視化空間信息平臺(tái)，夯實(shí)更新工作的底圖底數(shù)，形成了涵蓋基本情況、權(quán)屬情況、規(guī)劃實(shí)施情況、經(jīng)營情況和更新意愿的更新資源數(shù)據(jù)庫。

（2）問題目標(biāo)雙導(dǎo)向，提升更新工作的戰(zhàn)略性

一是自下而上，銜接城市體檢，回應(yīng)民生關(guān)切。以問題為導(dǎo)向，充分運(yùn)用城市體檢成果，結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研分析，精準(zhǔn)盤點(diǎn)與民生休戚相關(guān)的各類短板弱項(xiàng)，梳理形成民生類更新需求，包括改善人居環(huán)境，補(bǔ)足公共設(shè)施，提升安全韌性等主要方面。

二是自上而下，落實(shí)上位要求，服務(wù)城市發(fā)展。以目標(biāo)為導(dǎo)向，深入落實(shí)市委市政府工作部署及上位規(guī)劃要求，系統(tǒng)梳理引領(lǐng)城市發(fā)展的各項(xiàng)功能產(chǎn)業(yè)，梳理形成發(fā)展類更新需求，包括推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，塑造特色風(fēng)貌等主要方面。

三是上下結(jié)合，圍繞邯鄲特色，提出更新目標(biāo)策略。將兩類更新需求與邯鄲城市特色緊密結(jié)合，針對性提出更新目標(biāo)愿景，牢牢把握邯鄲城市更新的責(zé)任使命，結(jié)合中央城市工作會(huì)議要求，制定六大更新策略，確立了邯鄲城市更新工作的主要方向。

圖2 更新目標(biāo)策略

（3）資源需求相匹配，突出更新工作的系統(tǒng)性

一是緊扣更新八大任務(wù)，系統(tǒng)謀劃更新項(xiàng)目。規(guī)劃緊密圍繞國家提出的城市更新主要任務(wù)，細(xì)化分解邯鄲城市更新工作內(nèi)容。以資源為基礎(chǔ)，以需求為抓手，通過部門報(bào)送與內(nèi)部研提相結(jié)合的方式，謀劃更新項(xiàng)目，并明確了各類更新項(xiàng)目的空間位置、規(guī)模體量、投資金額等關(guān)鍵信息。

圖3 更新主要任務(wù)與項(xiàng)目謀劃

二是聚焦功能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綜合劃定更新片區(qū)。結(jié)合城市空間格局、區(qū)域功能定位，按照“更新資源整合利用、功能產(chǎn)業(yè)融合互補(bǔ)、形象風(fēng)貌整體打造、實(shí)施主體分工合作”的原則，統(tǒng)籌劃定城市更新片區(qū)。以片區(qū)為載體，制定規(guī)劃指引，明確片區(qū)概況、發(fā)展定位、更新任務(wù)、城市設(shè)計(jì)要求等具體內(nèi)容。

圖4 更新片區(qū)劃分圖

三是圍繞更新資金籌措，深化細(xì)化實(shí)施路徑。規(guī)劃將項(xiàng)目實(shí)施與資金政策密切掛鉤，根據(jù)項(xiàng)目特征，分類形成政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、政企合作三種資金籌措方式，梳理投融資工作流程，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目與政策類資金或市場投資主體的精準(zhǔn)匹配。

（4）統(tǒng)籌協(xié)同全過程，強(qiáng)化更新工作的協(xié)調(diào)性

一是組織協(xié)同。在政府內(nèi)部，規(guī)劃提出建立“更新指揮部+工作專班”的組織管理體系，提高辦事效率。在政府與多元主體之間，提出建立城市更新聯(lián)盟、城市更新專家智庫、“多師”參與制度以及豐富公眾參與形式等建議，暢通社會(huì)各方參與城市更新的路徑。

圖5 組織協(xié)同體系

二是規(guī)劃協(xié)同。在縱向上，推動(dòng)專項(xiàng)規(guī)劃向片區(qū)策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案的有序傳導(dǎo)，通過制定片區(qū)策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案技術(shù)導(dǎo)則，加強(qiáng)對后續(xù)更新規(guī)劃設(shè)計(jì)的指導(dǎo)。在橫向上，促進(jìn)更新規(guī)劃與不同層級的發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃在功能定位、用地布局、項(xiàng)目謀劃、實(shí)施時(shí)序上的緊密銜接，形成規(guī)劃合力。

三是政策協(xié)同。規(guī)劃構(gòu)建了“1+N”的政策法規(guī)體系。明確以“更新條例+專項(xiàng)規(guī)劃+攻堅(jiān)行動(dòng)”作為全市統(tǒng)一部署的“1”類綱領(lǐng)性政策，并結(jié)合邯鄲實(shí)際，提出在土地、規(guī)劃、資金、管理等領(lǐng)域需補(bǔ)充的“N”項(xiàng)政策清單，打通政策之間的瓶頸，填補(bǔ)相關(guān)政策空白。

實(shí)施成效

（1）獲得政府高度肯定

規(guī)劃成果已順利通過專家評審，并納入邯鄲城市更新攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施方案及政府工作報(bào)告，成為指導(dǎo)邯鄲城市更新的重要技術(shù)文件。

（2）指導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃編制

規(guī)劃編制過程中同步指導(dǎo)了邯鄲道、蘇曹熱電廠、棉紡廠等城市更新重點(diǎn)區(qū)域的片區(qū)策劃工作，有效整合片區(qū)資源，謀劃特色項(xiàng)目，為片區(qū)整體復(fù)興提供重要技術(shù)支撐。

（3）促進(jìn)政策法規(guī)完善

規(guī)劃也同步推進(jìn)了城市更新立法工作開展。《邯鄲市城市更新條例》于2024年7月頒布實(shí)施，進(jìn)一步夯實(shí)更新工作的法治基礎(chǔ)。邯鄲也成為國內(nèi)少數(shù)幾個(gè)出臺(tái)“更新條例”的地級市。

（4）推動(dòng)大量項(xiàng)目實(shí)施

規(guī)劃推動(dòng)了邯鄲老舊小區(qū)深度治理、低端市場整治、老舊廠區(qū)改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)利用、“斷頭路”打通、供熱能力提升、防汛排澇能力提升、“爛尾樓”治理等大量項(xiàng)目實(shí)施，獲得市民高度認(rèn)可。其中，鋼花風(fēng)情街、棉三時(shí)光公園文創(chuàng)街區(qū)項(xiàng)目獲2024年度河北省城市更新范例獎(jiǎng)，“斷頭路”暢通攻堅(jiān)行動(dòng)項(xiàng)目獲2025年度河北省城市更新范例獎(jiǎng)，引發(fā)社會(huì)廣泛反響。

圖6 城市更新項(xiàng)目實(shí)施及獲獎(jiǎng)情況

項(xiàng)目信息及工作團(tuán)隊(duì)

承擔(dān)部門：城市更新與治理規(guī)劃一所

協(xié)作部門：城市更新與治理規(guī)劃二所、國際城市治理與規(guī)劃所、城市設(shè)計(jì)室

項(xiàng)目地點(diǎn)：河北省邯鄲市

項(xiàng)目規(guī)模：204平方公里

完成時(shí)間：2024年7月

編制組織單位：邯鄲市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

合作單位：河北工程大學(xué)

部門簡介

城市更新與治理分院是清華同衡本部七大分院之一，是“同衡智庫”和“城市治理”領(lǐng)域的核心支撐部門。分院主要提供智庫咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施等技術(shù)服務(wù)。規(guī)劃設(shè)計(jì)板塊以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理為目標(biāo)，為各級城市提供“城市體檢+城市更新”全過程技術(shù)方案，同時(shí)承擔(dān)政策咨詢、國土空間全系列規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、文旅策劃、更新試點(diǎn)城市和項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評優(yōu)報(bào)獎(jiǎng)等工作。近年來，重點(diǎn)聚焦省市城市體檢、城市更新政策及更新模式研究、城市更新及建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃、更新片區(qū)策劃、更新項(xiàng)目實(shí)施方案等業(yè)務(wù)，以“治理+、規(guī)劃+、文化+、設(shè)計(jì)+、運(yùn)營+”的多維度視角，通過凝聚城市更新的共識(shí)，促進(jìn)利益相關(guān)方的多方共贏和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，助力城市發(fā)展。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜邯鄲新聞傳媒中心

供稿｜清華同衡 城市更新與治理分院 城市更新與治理規(guī)劃一所