山東凱元熱電關停案遭“中止”爭議，法院決定恢復審理

元新聞

　“山東省德州市為收回民企獨家供熱經營權，區管委會提前3年關掉‘免關’熱電廠”爭議迎來最新進展。

5月7日，涉事企業，德州凱元熱電有限責任公司（下稱“凱元熱電”）負責人馮承強告訴元新聞，今年2月，凱元熱電將德州經濟技術開發區管委會（德州天衢新區）（下稱“管委會”）訴至山東省德州市德城區人民法院（下稱“德城法院”），這起案件經過開庭審理后，3月13日，德城法院作出裁定，對案件中止訴訟。“我們是勝訴還是敗訴，總該有個判決結果，這樣中止下去也沒有期限，企業連個說理的地方都沒有了。”馮承強說道。

　　5月8日，元新聞從凱元熱電代理人，北京市京師律師事務所律師許浩處獲悉，凱元熱電已向德城區法院提交了恢復審理申請書，申請恢復對案件審理。許浩表示，目前，他已接到了德城法院的口頭通知，法院決定恢復對該案件的審理。“我方要求法院做出恢復審理的書面裁定，截止到目前為止尚未收到。”5月19日，德城法院相關工作人員告訴元新聞記者，案件的具體進展情況，法院方面不方便告知。至于為何會作出對案件中止訴訟的裁定，該工作人員表示，“合議庭的人（現在）都不在。”

　　據“白鹿新聞”此前報道，由于德州天衢新區管委會的關停補償遲遲不到位，導致凱元熱電債務訴訟不斷，最終使“大強集團”一度陷入瀕臨倒閉的窘境，而實控人馮承強也從昔日風光的民營企業家變成了“老賴”。

01/熱電廠未經驗收發電十年

　　凱元熱電位于德州市天衢新區，曾是一家供熱企業。

　　據“白鹿新聞”2025年9月24日“曾被中央環保督察組點名的山東德州再陷“關停小煤電機組造假”事件背后：為收回民企獨家供熱經營權，區管委會提前3年關掉“免關”熱電廠”報道，2011年，山東民營企業家馮承強通過德州市政府的招商引資項目，投巨資重組收購了虧損嚴重的國有企業——德州凱元熱電有限責任公司。由于當地政府遲遲未兌現當初“直供電、直供熱”的承諾，直接導致凱元熱電連年虧損。

　　彼時的凱元熱電正瀕臨倒閉。據馮承強接受白鹿新聞采訪時提供的一份2011年3月29日德州市人民政府專題會議紀要（德政專紀〔2011〕7次）顯示，凱元熱電于2001年批準建設，2002年底正式運行，至今年年虧損，主要靠政府補貼和德州市重點建設投資公司（以下簡稱：德州重投公司）投入維持運轉。

　　為推動項目順利落地，德州市政府隨后專門就“凱元熱電重組改制問題”召開了專題會議，一致同意大強集團收購凱元熱電，并形成了上述《政府會議紀要》。會議紀要明確了“新的熱電公司繼續享受政府原制定的有關扶持政策”。

　　元新聞援引馮承強接受“白鹿新聞”采訪時表示，當時德州市委、市政府對該項目很重視，以《政府會議紀要》的形式承諾重組后的凱元熱電繼續享受“直供電和直供熱”等政府原定扶持政策。再加上大強集團有經營電煤價格的優勢，新的凱元熱電應該可以扭虧為盈。據公開資料，原凱元熱電是德州經開區唯一一座熱電廠，此前一直肩負著全區企業用電及居民冬季供暖的任務。

　　2011年5月10日，在德州市發改委等部門的見證下，德州重投公司與大強集團簽署《凱元熱電公司重組協議》，轉讓了其名下所持有的凱元熱電94.39%的股份。重組協議顯示，根據山東天元同泰資產評估有限公司出具的《評估報告》確認，截至2011年2月28日，凱元熱電總資產價值為19000萬元，總負債28522.42萬元。基于此評估結果，雙方一致同意大強集團（乙方）以此為基準接受凱元熱電的全部資產，承擔凱元熱電的等額債務；協議簽訂后，乙方應支付5000萬元給甲方（德州重投公司）作為優先償還凱元熱電的社會債務，而甲方剩余債務自股權轉讓完畢之日起五年內付清，且每年等額支付。

　　協議還約定，甲方通過受讓仍持有凱元熱電5.61%的股權，但不參與任何生產經營管理，乙方應保證每年支付甲方固定利潤100萬元；待乙方償還甲方全部債務后，甲方將持有的5.61%股權無償轉讓給乙方。

　　協議簽訂一年后，大強集團通過公開掛牌獲得了凱元熱電全部股權。白鹿新聞援引德州重投公司相關負責人接受《德州日報》新媒體“德州24小時”記者采訪表示，2012年4月，德州重投公司在山東省產權交易中心對凱元熱電全部股權進行掛牌轉讓，大強集團以158萬元價格摘牌購買。“大強集團交易時資產評估價值18985.21萬元，大強集團承擔債務18827.21萬元，其中包括該公司債權8027.21萬元。”

　　據“白鹿新聞”報道，凱元熱電掛牌交易時的總資產評估價與重組協議簽訂前的評估價較為接近（相差僅15萬元），但總債務評估價卻相差近1億元。這意味著，大強集團要多承擔德州重投公司的9695萬元債務。難怪上述德州重投公司負責人會對上述媒體說，“到現在為止，大強集團尚有6553.21萬元（債務）未償還我們。”

　　馮承強稱，簽訂重組協議時，為配合政府盡快進行產權掛牌，基于對市政府和發改委的充分信任，大強集團在未正式交接的情況下配合在評估報告上蓋章，可接管后卻發現很多對外債權無法收回，固定資產也不實。為此，德州重投公司根據重組協議要求提前將凱元熱電的100%股權轉讓給了大強集團。企查查顯示，2012年8月23日，凱元熱電的100%股權由原德州重投公司變更為大強集團。

　　大強集團接管凱元熱電后，還發現電廠的環評驗收及機組建設批復等手續不齊全。據原山東省環境保護廳2017年3月22日出具的《關于凱元熱電公司熱電聯產工程項目環境保護驗收合格函》顯示，凱元熱電于2002年11月竣工，因建設單位多次變更等原因，2012年12月德州市環保局才批準投入試生產（如下圖）。這表明，凱元熱電在重組前的十年里，一直未經環保部門驗收批準就發電供熱，屬于“未批先建先產”項目。

　　根據《中華人民共和國環境保護法》第十九條及《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條規定，建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。顯然，法律明確要求建設單位必須確保環評文件獲批后，方可啟動建設，否則屬于違法行為。

　　此外，原凱元熱電早前還存在嚴重污染環境現象。經查詢德州市生態環境局官網，僅2010年一年，德州市環保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通過監督性監測發現凱元熱電因違法超標排放二氧化硫（SO2）上了《超標排污企業名單》（如下圖）。其間2009年11月4日，時任德州市環保局黨組書記、局長吳文群曾陪同省環保廳領導到凱元熱電等企業實地走訪，了解企業污染治理設施及污染源在線監控設備運行情況，并與企業負責人深入交談。

　　馮承強認為，從德州市生態環境局網站公開的報道可以看出，德州市環保部門明知凱元熱電屬于“未批先建”項目，仍“默許”國企違規“早產”發電供熱，直到重組改制后大強集團才補全所有驗收手續。

　　此外，正式執掌凱元熱電后不久，讓馮承強感到困惑的是，相關部門卻不再履行重組協議中承諾的相關扶持政策。“這其中體現最明顯的是‘直供電’，及‘直供熱’。”

　　最終，由于直購電的叫停，凱元熱電別無選擇只有并網發電。凱元熱電的供熱經營也被當地政府外包給了第三方。馮承強稱，他們發的電直接供給用電企業與上網電價相差最低2毛5。據馮承強測算，從重組到關停這十年期間，凱元熱電已累計向國家電網輸送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分錢一度電差價計算，僅此一項政府承諾的扶持政策，至少讓重組后的凱元熱電損失1.269億元。

02/關停補償未達成一致，民企訴管委會行政違法

　　2019年6月，山東省政府發文要求關停“非所在地區唯一、不可替代民生熱源”的30萬千瓦以下燃煤機組。

　　2019年7月，山東省能源局公示名單顯示，凱元熱電被列為“所在地區唯一、不可替代民生熱源”，理論上不屬于立即關停范圍。但在2019年10月，山東省下達的第一批關停計劃通知（魯能源電力字[2019]240號）附件中，凱元熱電兩臺機組被列入關停名單，擬關停時間為2021年12月。

　　2021年5月11日，當時的德州經濟技術開發區管委會（2022年7月，德州經濟技術開發區與運河經濟開發區合并，成立天衢新區）向凱元熱電下發《關于切實做好德州凱元熱電關停工作的通知》，正式要求其于2021年12月底前關停。2021年12月，凱元熱電被關停。

　　關停前后，雙方成立了工作專班，就資產清產核資、職工安置、補償等問題進行了多輪協商和會議。雙方共同委托的評估機構出具報告，資產估值約4.50億元。

　　2023年7月，管委會方面作出《補償決定》，確定的補償金額約為1.73億元。與之前的評估機構給出的價款的區別在于，管委會將高溫水管網、蒸汽管網等多項資產排除在補償范圍之外。凱元熱電對補償范圍表示了不滿。2025年，凱元熱電與管委會進行過多次溝通，在沒有取得一致后，凱元熱電提起了行政訴訟，無果后提起訴訟。

　　2026年2月6日，德城法院開庭審理此案。凱元熱電在庭審中主張，管委會方面無權在能源環保領域作出具有強制力的關停決定，其行為超越法定職權，屬于“重大且明顯違法”的無效行政行為。關停行為還超越了上級僅要求關停“燃煤機組”的范圍，牽連處置了其他供熱資產。

　　管委會方面在庭審重答辯稱，其作為國家級開發區管委會，依據《山東省經濟開發區條例》等規定，具有負責區域內環境保護、產業布局等職責。下發通知是貫徹執行省、市文件精神的內部行為，且關停工作是在上級政府統籌下，經與凱元熱電多次協商后推進的，程序合法。

　　庭審結束后，法院并未作出一審判決。就在2026年3月13日，凱元熱電接到德城區法院通知，該院已對案件作出中止訴訟的裁定。也就意味著，在沒有判決結果的情況下，法院給案件按下了暫停鍵。

03/法院決定恢復審理

　　凱元熱電代理人——北京市京師律師事務所律師許浩向元新聞證實，已經收到了法院裁定。元新聞獲得的（2025）魯1402行初196號裁定書記載，中止訴訟的理由為：為了化解行政爭議，妥善處理行政糾紛”，依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第八十七條第一款第（七）項的規定，本案中止訴訟。這份裁定書未明確中止期限。

　　上述司法解釋第八十七條規定的中止訴訟的法定情形包括七種：（一）原告死亡，須等待其近親屬表明是否參加訴訟的；（二）原告喪失訴訟行為能力，尚未確定法定代理人的；（三）作為一方當事人的行政機關、法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的；（四）一方當事人因不可抗力的事由不能參加訴訟的；（五）案件涉及法律適用問題，需要送請有權機關作出解釋或者確認的；（六）案件的審判須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的；（七）其他應當中止訴訟的情形。

　　案件主審法官向原告代理人表示，中止期限不超過18個月。中國政法大學法學院教授、知名行政法學專家卞修全等行政法專家出具的一份書面意見認為，該中止訴訟裁定缺乏事實與法律依據，屬于對相關司法解釋兜底條款的擴大化、隨意性適用，構成法律適用錯誤。

　　馮承強對于這一裁定表示不解，他認為，這份裁定書載明的中止審理的理由僅為“為了化解行政爭議，妥善處理行政糾紛”。這意味著法院會作出調解，但調解應該為雙方自愿，從凱元熱電的角度看，法院事先并未征得公司同意，就已調解為理由中止了訴訟。更為重要的是，一旦中止審理，企業只能等，在司法救濟途徑方面無計可施，但企業肯定沒法等18個月，“企業經營面臨著各種困難，18個月等下來，有被拖垮的可能”。

　　對于這一裁定，多位受訪行政法專家學者提出了不足之處。有受訪專家表示，上述司法解釋第七條是兜底條款，此類條款的適用應該有明確的限制情形，綜合之前的案例和司法政策，適用兜底條款應該遵循“同類解釋規則”，也就是說，兜底條款包含的范圍廣，如果要適用這樣的條款，應該與同一條款中已經清晰明確列舉的其他幾個情形具有相同或相似的性質，

　　例如，在八十七條的前6項情形中，第1-3項體現的是當事人主體資格出現變故、第4項體現的是出現不可抗力、第5-6項體現的是本案審理必須以其他案件的審理結果為前提。這些事由的存在，使得法院在客觀上不得不暫停審理，等待相關障礙消除。但德城法院在裁定中引用兜底條款的情形，沒有與前述6條中的任何一條相符。

　　北京師范大學法學院副教授王靜認為，既然這一裁定適用了第7種情形，可以向法院了解作出這一裁定，是否存在導致訴訟中止的客觀情況。在救濟途徑上，可行措施包括向作出裁定的法院進行復議。

　　東南大學法學院副教授顧大松亦分析指出，按照目前的法律規定，原告方可選擇的司法救濟途徑有限，包括向原審法院提出復議。該裁定不屬于《行政訴訟法》規定的可以上訴的類型，因此無法向上一級法院提出上訴。

　　一位不具名行政法學專家亦表示， “化解行政爭議，妥善處理行政糾紛”是行政訴訟的根本目的和應有之義，而不是導致案件中止審理，阻礙訴訟程序進行的客觀障礙。如果對這一條款進行曲解和濫用，就違背了設立中止訴訟制度的初衷。成為拖延審理、回避裁判的借口。

　　5月8日，元新聞從許浩律師處獲悉，凱元熱電已向德城區法院提交了恢復審理申請書，申請恢復對案件審理。在這份申請中，凱元熱電認為，中止訴訟的法定事由已不存在，且中止裁定缺乏合法依據，應當及時恢復案件審理。5月14日，許浩告訴元新聞記者，目前，他已接到了德城法院的口頭通知，法院決定對恢復該案件的審理。“我方要求法院做出恢復審理的書面裁定，截止到目前為止尚未收到。”

　　5月19日，德城法院相關工作人員告訴元新聞記者，案件的具體情況，法院方面不方便告知。至于為何會作出對案件中止訴訟的裁定，該工作人員表示，“合議庭的人（現在）都不在。”

　　當日，就此事，元新聞又聯系了德州市天衢新區管理委員會，一名工作人員表示，“我們這邊有專班在負責推進這個事，會有專人向記者回復。”但截至發稿，記者暫未收到回復。