萊特希澤：拒絕舊的貿易體系，特朗普關稅只是開端｜IPP編譯

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導語：4月21日，特朗普第一任期的美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert E. Lighthizer）在《外交事務》雜志發文。萊特希澤指出，戰后全球貿易秩序長期建立在一個幻象之上：只要美國開放市場，其他國家也會按照同樣規則開放市場，全球貿易最終會實現共同受益。然而現實是，美國在持續貿易逆差中承擔了制造業崗位流失、財富外流、產業能力削弱和工薪階層困境加深的代價。

在萊特希澤看來，特朗普以關稅、產業政策、關鍵礦產儲備和市場準入談判等方式推動貿易再平衡，是美國拒絕繼續維持舊體系幻象的開端。文章主張美國應以此為基礎，推動建立一種以”平衡貿易“秩序，要求各國在總體貿易上保持相對平衡，并通過關稅等機制約束長期順差和掠奪性產業政策，從而取代已經失靈的舊全球貿易體系。

隨著美國最高法院宣告特朗普關稅政策非法，特朗普政府仍在持續以“301調查”等手段威脅全球主要貿易對手國家，閱讀本文或可有助于我們進一步理解和預測特朗普政府未來可能的關稅和貿易舉措。

羅伯特·萊特希澤（Robert E. Lighthizer）

2017年至2021年擔任美國貿易代表。他還曾于1983年至1985年擔任美國副貿易代表。

在今年1月于達沃斯舉行的世界經濟論壇年會上，來自世界各地的數十名高級官員與剛從私人飛機上走下來的跨國企業首席執行官們坐在一起，為加拿大總理馬克·卡尼鼓掌喝彩。在他們看來，他敢于直言不諱地批評當權者。

卡尼發表的演講受到瓦茨拉夫·哈維爾（Vaclav Havel）的啟發。哈維爾是捷克詩人、蘇聯體制下的異見人士，后來成為捷克共和國的首任總統。借用哈維爾關于“生活在謊言之中”的經典隱喻，卡尼在達沃斯試圖告訴與會各國領導人：幾十年來，他們一直宣稱自己相信由美國主導的國際秩序以及由美國支配的全球經濟體系，但事實上，他們并不真正相信這一套——而加拿大已經不打算繼續假裝下去了。

卡尼聲稱，“大國”——尤其是美國——已經將經濟一體化武器化，損害了加拿大以及其他類似國家的利益。換言之，卡尼是在把自己塑造成哈維爾筆下的“蔬果店店主”（《無權者的權力》中所引用的一個隱喻性案例：當一個人明知某種公共話語已經流于空洞，卻仍出于壓力或現實利益而配合展示時，他實際上是在維持一種“生活在謊言之中”的狀態；而當他決定不再配合這種表演時，也就象征著對舊秩序的拒絕。）

但這恰恰把事情完全說反了。在當前圍繞全球經濟秩序展開的斗爭中，最像哈維爾筆下主人公的人并不是卡尼，而是卡尼憤怒指向的主要對象：美國總統唐納德·特朗普。

十年前，正是特朗普率先指出現行經濟秩序存在問題，并借助民眾對現狀的不滿浪潮入主白宮。正是特朗普開辟了一條以更加平衡的貿易方式為基礎的新道路。也正是特朗普，把櫥窗里的那塊標語牌取了下來。

特朗普的議程，代表著華盛頓邁向一個更大、更有雄心目標的必要第一步：用一個建立在平衡、透明和主權原則之上的新貿易體系，取代那個已經失靈、建立在幻象之上且容易被濫用的舊貿易體系。

一份有缺陷的遺產

戰后貿易體系可以說始于1944年在新罕布什爾州舉行的布雷頓森林會議。那次會議的目標，是穩定國際貨幣體系，支持戰后重建與發展，并促進全球經濟增長和國際貿易。會議達成的協議創立了國際貨幣基金組織，以及后來發展成為世界銀行的一個機構。

近四年后，隨著《哈瓦那憲章》的簽署，新的全球經濟架構的最后一塊拼圖在古巴被提出；該憲章試圖建立國際貿易組織。然而，美國國會從未批準國際貿易組織，因為美國領導人擔心，這樣做會將過多主權讓渡給一個國際官僚機構。最終，擬議中的國際貿易組織演變為《關稅與貿易總協定》，而美國加入了這一協定。

關貿總協定所培育的體系存在缺陷，但它由一批總體上實行民主制度、并至少在經濟上對市場原則有所承諾的國家構成。值得注意的是，這一體系并未包括西方民主國家的任何地緣政治對手。

但在蘇聯專制體制崩潰之后，傲慢扭曲了這一體系。許多經濟學家和商業領袖被所謂“市場力量戰勝共產主義”的勝利敘事沖昏了頭腦，開始把他們所謂“自由貿易”的興起視為善戰勝惡的勝利。

其結果是，一種新的、極端的經濟正統觀念應運而生；當這種觀念付諸實踐后，隨著時間推移，它一方面掏空了世界各地發達國家的工人階級，另一方面卻使精英階層獲益；而它之所以能夠幫助發展中國家，也只是因為這些國家設法避免了按規則行事。

整個20世紀90年代和21世紀初，美國一些短視的領導人助推并縱容了這一進程。1994年，美國國會通過立法，推動建立世界貿易組織，以取代關貿總協定。世貿組織設有具有約束力的爭端解決機制，這使這個貿易機構變成了一個常常為成員創設新義務的裁判機構。就在1993年，在老布什政府的推動下，并在比爾·克林頓總統和共和黨人的主導下，國會通過了《北美自由貿易協定》。盡管墨西哥的監管體系根本上更為薄弱、工資水平也更低，這一協定實質上仍是在美國與加拿大既有自由貿易協定的基礎上，把墨西哥納入其中，從而鼓勵了離岸外包的快速發展。

此后不久，國會又批準給予中國“永久性正常貿易關系”地位（最惠國待遇），并為中國在2001年加入世貿組織掃清道路——所有這些最終導致了所謂的“中國沖擊”，摧毀了近500萬個美國就業崗位，并導致美國經濟在25年間處于相對緩慢的增長狀態。這種“超全球化”，標志著布雷頓森林體系所創建的戰后制度開始走向終結。

自由貿易的承諾建立在一項基本原則之上：一個國家應當為了進口而出口。也就是說，通過貿易提高本國公民以及貿易伙伴國公民的生活水平。然而到了20世紀80年代，大多數國家已經得出結論：貿易逆差是不好的，貿易順差是好的。

持續的貿易順差會讓一個國家變得更富有，因為它可以借此在海外購買資產，包括股權、債務、房地產和技術。相比之下，持續的貿易逆差則會讓一個國家變得更貧窮，因為它相當于把本國資產的所有權轉移到海外，以換取當前消費。只有美國和其他一些英語國家未能形成這樣的判斷。到20世紀70年代初，美國已經從持續貿易順差轉向貿易逆差。到21世紀初，這些逆差已經變得十分龐大。近年來，逆差規模更是達到驚人程度：從2020年到2024年，美國貨物貿易逆差增長了40%，達到1.2萬億美元。

由于這些貿易逆差，美國已經向海外轉移了數萬億美元財富。到2025年，美國的凈國際投資頭寸為負27萬億美元；換言之，外國利益主體所擁有的美國資產，比美國所擁有的外國資產多出27萬億美元。僅在過去二十年間，這一差額就增加了20多萬億美元。在讓渡這些財富的同時，美國也讓渡了美國兒童未來從這些財富中獲得收入的權利。

著名投資者沃倫·巴菲特曾把這種情形比作一個農民變賣土地來維持眼前消費：他或許能在一段時間內過得不錯，但最終，他既不會再擁有農場，也不會再有可消費之物。

伴隨這種財富轉移而來的，是美國經濟增長放緩。自2001年以來，美國經濟年均增長率約為2.1%。而從第二次世界大戰結束到2000年，這一數字接近3.2%。2000年以前，美國大約每20年中有14年可以實現超過3%的年度GDP增長。自2000年以來，美國只有三年的增長率超過3%，其中一年還是疫情后復蘇帶來的異常年份。實質上，美國已經有超過19年沒有出現歷史正常水平的增長——而國會預算辦公室目前預計，2027年至2035年，美國年均增長率將只有1.8%。造成這一放緩的因素很多，但貿易逆差是一個主要驅動因素。這只是簡單的算術：凈出口為負，會直接從GDP中扣除。

隨著貿易逆差擴大，美國也失去了數百萬個優質就業崗位，主要集中在制造業。1999年，美國制造業就業人數約為1730萬，與1970年的水平大體相當。如今，這一數字約為1260萬。生產率提升可以解釋其中一部分下降，但遠遠無法解釋全部。與此同時，工資陷入停滯。舉例來說，在過去四分之一個世紀里，美國實際家庭收入中位數僅增長約17%（按2024年美元計，從約7.2萬美元增至8.4萬美元）；而在此前四分之一個世紀里，這一增幅是現在的兩倍。人們驅車穿行于美國數百座城鎮時，都可以看到那些曾經繁榮的工業社區被掏空的景象——這是就業流失和財富外流的自然結果。

而美國工人所承受的后果，并不只是經濟層面的。如今，美國勞動力中大約三分之二沒有大學學歷，這一群體可被視為工薪階層的代表；他們的平均壽命比大學畢業生短8年，而這一差距在1992年時還只有約2.5年。這一現象在很大程度上源于經濟學家安妮·凱斯和安格斯·迪頓所說的“絕望之死”：即在后工業化美國社區中普遍出現的，由自殺、藥物過量和酗酒導致的死亡。

自由貿易的細則

誠然，除貿易之外，還有許多因素共同造成了這種社會經濟困境。貿易也確實產生過一些有益影響。與美國軍事力量一樣，誕生于布雷頓森林體系的制度，在贏得冷戰、開啟一段相對和平時期以及鞏固華盛頓的全球領導地位方面發揮了作用。與美國的貿易，也幫助歐洲和亞洲在第二次世界大戰的災難之后實現重建。但到21世紀初，戰后相對有節制的貿易秩序——它在一定程度上曾試圖在國內經濟增長與國際發展之間取得平衡——已經變異為后冷戰時代的超全球化體系；后者拋棄了這些約束，也暴露出這一體系始終依賴的那些神話和錯誤假設。

其中首要的一點，是這樣一種虛假承諾：如果美國開放市場，讓本國產業和工人面對全球競爭，其他國家也會這樣做。出口和進口都會增加，所有人的生活水平都會提高。其未明說的前提是，在組織本國經濟時，所有國家都會遵守同樣的規則。但事實上，正如經濟學家邁克爾·佩蒂斯（Michael Pettis）所廣泛記錄的那樣，“自由貿易”變成了美國充當全球最后消費者的委婉說法。如果其他國家利用產業政策在國內制造過剩產能，它們總可以指望美國來購買這些產能。

因此，20世紀80年代和90年代的貿易談判變成了一種奇特的儀式：來自世界各地的官員都會口頭贊頌自由貿易理想，要求美國和歐洲國家開放市場——同時卻維持本國的貿易壁壘。一些奇怪的概念也悄然出現，例如對任何自稱“欠發達國家”的國家給予“特殊和差別待遇”。

一些國家自稱“發展中”國家，以避免受到新的限制；沙特阿拉伯就是這樣做的，盡管按購買力平價調整后，其人均年GDP高于許多繁榮的西歐國家。最終，人們逐漸看清，規則并非平等適用于所有國家；一些國家可以提高關稅，并以其他方式保護本國市場，而另一些國家則不能。之所以必須這樣做的原因也逐漸顯現：所有人其實都心照不宣地承認，自由貿易并不能真正幫助國家發展——除非允許它們打破規則。

問題不僅在于，在實踐中，自由貿易在關稅問題上存在不一致。問題還在于，在關稅早已不再是最大貿易障礙之后，人們仍然誤以為關稅本身才是貿易的最大障礙。到20世紀70年代，多數發達國家的平均關稅已經相當低，許多發展中國家的關稅也已大幅降低。對跨境商品流動造成更大損害的，是各國設置的非關稅壁壘，包括扭曲性的稅收體系，例如通過提高進口價格、補貼出口來發揮作用的增值稅；受國家影響的銀行體系，它們為出口產業提供低息貸款；以保護國內產業而非科學依據為基礎制定的環境、健康和安全法規；旨在幫助制造業老板、犧牲工人利益的薄弱勞動法；通過貨幣貶值來促進出口、阻礙進口的政策；以及廣泛存在的直接和間接補貼，這些補貼使本國產品獲得不公平優勢。

幾十年來，官僚們一直試圖圍繞這些做法展開談判。但到20世紀90年代，人們已經看清，由于這些做法處在各國監管制度和社會結構的核心位置，它們本質上無法通過談判解決。國際貿易談判幾乎停止了。事實上，在此前幾十年里，多邊貿易談判每隔幾年就會舉行一輪；而如今，世界已經有25年沒有進行過真正的多邊貿易談判了。在世貿組織成立初期，美國和歐洲國家在談判中作出了不成比例的讓步，以誘使欠發達國家參與其中。然而，隨著時間推移，這一點變得越來越困難。越來越多較貧窮國家加入進來，而較富裕國家可供讓步的空間卻越來越少。與此同時，世貿組織日益司法化的性質，也削弱了各方妥協的動力：既然可以起訴，為什么還要談判？

隨著各國開始依賴產業政策來維持長期貿易順差，自由貿易所造成的失衡也變得越來越根深蒂固。以德國為例，1990年統一后的幾年里，德國保持著小規模順差，平均約占其年度GDP的0.5%。但在德國于1999年采用歐元，并在2003年至2005年間對勞動法進行重大改革后，情況發生了變化。德國的貿易順差并沒有像使用本國貨幣時那樣推動貨幣升值，因為歐元的幣值反映的是歐元區其他國家的貿易收支狀況。這使得德國出口商品相對更便宜，在全球更具競爭力。同時，它也提高了德國消費者購買進口商品的成本。勞動法改革則使競爭環境向管理層而非勞工傾斜：改革削減了失業救濟，并通過結構性調整壓低工資增長，從而同時降低了生產成本和國內消費。結果是，在過去二十年里，德國貿易順差平均高達其GDP的近5%，這一水平令人震驚。

也許最鮮明的例子，是日本：一個口頭上談論自由貿易、實際卻奉行產業政策的國家。20世紀70年代至80年代初，東京積極操縱貨幣，使其保持弱勢；向日本企業提供大量補貼；為制造業提供無息貸款；并基本上關閉本國國內市場。日本商品，包括機床、鋼鐵、電子產品、汽車和半導體，涌入世界市場。這一成功產業政策的主要受害者是美國。隨著日本企業不斷壯大，美國企業則遭受損害。

我擔任美國貿易代表期間最難忘的記憶之一，是2017年與日本高級官員的一次會面。他們向我展示了一系列圖表，說明中國如何通過貨幣操縱、補貼和國有企業利用自由貿易體系，重創其他經濟體。我微笑著告訴他們，20世紀80年代我擔任美國副貿易代表時，曾用過非常相似的圖表來說明日本的行為。

盡管如此，被稱為“基于規則的國際貿易體系”的這場歌舞伎式表演，本來還可以再維持十年或二十年。舊體系在理論上提供了廉價商品，盡管其代價是削弱美國的產業韌性并摧毀美國就業。但到21世紀初，隨著中國登場，問題的性質發生了劇烈變化。中國使用了日本曾經使用的所有工具。中國官員所展現出的專注程度和組織能力，以及操縱力度和補貼規模，都是前所未有的。國際貨幣基金組織最近的一項研究發現，中國對某些關鍵行業的補貼相當于其年度GDP的約4%——約合每年8000億美元。作為參照，這一數字僅略低于瑞士全年的GDP。簡而言之，自由貿易的受害者國家從“千刀萬剮”式的死亡，變成了“速戰速決”式的屠殺。

平衡之舉

特朗普所說的美國已經厭倦了“被占便宜”，指的正是這類濫用行為。他的解決方案，是開始打造一套美國版產業政策。去年，他對世界上幾乎所有國家加征關稅：對于那些與華盛頓存在貿易逆差、即美國對其保持貿易順差的國家，征收相對較低的關稅；對于那些對美國保持中等規模順差的國家，征收更高關稅；而對于那些實行最具侵略性和掠奪性產業政策的國家，則征收更高的關稅。

今年2月，最高法院裁定，特朗普依據《國際緊急經濟權力法》設立關稅的做法有誤。我贊同三位持異議意見的大法官的觀點，他們認為，該法律賦予總統權力，使其可以針對去年宣布的、源于美國與外國貿易失衡的國家緊急狀態加征關稅。多數大法官并不同意這一判斷，但這一裁決似乎并未顯著改變總統在處理貿易問題時所擁有的杠桿。政府也正在努力使用其他法律依據；在這些法律中，國會明確將關稅權力授權給行政部門。

但關稅只是特朗普戰略的一部分。他還與多個國家達成協議，為美國農產品和其他產品出口打開新市場；并從許多國家獲得承諾，促使它們對美國產業作出新的重大投資。為減少美國在關鍵礦產方面對敵對國家的依賴，他建立了規模近120億美元的“戰略關鍵礦產儲備”，投入數十億美元用于公私合作，以開發礦山和加工設施，并與美國盟友達成協議，共同開發此類資源。其結果，是一套連貫的防御性方案：既回應其他國家扭曲性的經濟政策，也為美國構建經濟安全。

這些舉措可能會使美國更接近一個更具雄心的目標：建立一種新的全球貿易秩序，并由華盛頓主要的自由民主貿易伙伴共同認可，再通過國際協議和美國法律予以確立。把櫥窗里的標語牌取下來、拒絕舊體系，是必不可少的一步；下一步則應當是建立一個新體系。這一新秩序的首要目標，必須是服務于經濟安全和國家安全。這意味著，要防止美國財富轉移給任何地緣政治對手；也意味著，要維持政府項目，確保關鍵產業和戰略性產業能夠繁榮發展，并成為世界上最優秀的產業。在涉及國防以及國防相鄰部門時，一個限制補貼和保護措施的國際規則體系，并不符合任何國家的國家利益。美國必須有能力生產先進戰斗機和轟炸機、導彈系統以及復雜的防空系統。但它也必須有能力生產半導體芯片，制造構成這些裝備所需鑄件和鍛件的鋼鐵與鋁，并建造相應工廠。

新貿易體系的第二個目標，應當是確保強勁經濟增長——更關鍵的是，要讓這種增長最大程度惠及整個國家，通過創造充實而高薪的工作崗位，將收益公平分配給絕大多數公民。流向勞動者的收益，至少應當與流向資本的收益一樣多。新的貿易體系還應當優先降低普通美國人的生活成本，只要這樣做不會危及其他目標。最后，新體系必須被認為是公平的。只有當勞動者相信它對自己有幫助時，它才能存續下去。它不能固化一個規模很小、卻永久存在的精英階層。

要建立一個能夠實現這些目標的新貿易秩序，就應當依托更廣泛的平衡貿易原則。這并不意味著試圖在每一組雙邊貿易關系中都實現平衡：在某些情況下，較長期的雙邊貿易失衡對雙方都有利。但每個國家都應同意，在其國際貿易中保持總體平衡；這種平衡不應按年度計算，因為某些緊急情況可能使某一年的逆差無關緊要，而應在一個相對較短的周期內取平均值——比如三年。

在這樣一個具有明確基準的體系下，所有參與方都能最大化貿易所帶來的收益。各國都可以自由調整政策，以實現維護政治和社會凝聚力所必需的目標。但它們不得將這些政策的成本外部化。消除普遍存在的失衡，將產生全球性收益，并確保資源能夠在世界范圍內得到更有效配置。它還會懲罰掠奪性和扭曲性的做法；這種做法損害了其他國家的經濟，因為它使這些國家難以合理配置自身資源。

參與方將建立客觀方法，用于正式認定彼此的出口和進口規模。實現貿易平衡的國家，將適用集團內其他國家給予的低關稅制度。那些在一段時期內通過維持順差而違反協議的國家，則將面臨其他成員更高的關稅，直到它們重新對齊并實現平衡。最不發達國家如果認定保持逆差有助于自身短期發展需要，則可以自由維持逆差。新制度之外的國家，則將面臨高得多的關稅。

原則上，所有國家都可以參與這一體系。那些傳統上長期維持順差的國家將不得不作出選擇：要么同意實現貿易平衡，要么面對更高關稅，而這些關稅無論如何都會確保其順差消失。多數國家很可能會加入。但很難想象中國會同意加入一個要求平衡貿易的制度。即便中國愿意加入，其他成員也需要判斷，中國的加入究竟是否符合自身利益，或者是否會造成無法容忍的脆弱性。例如，讓關鍵供應鏈經過一個地緣政治競爭對手，是否符合任何國家的利益？對于是否納入伊朗、朝鮮和俄羅斯，參與方也必須處理類似問題。

除關稅之外，這一新體系至少還可以采用另外兩種可能的執行機制。各國可以要求，任何希望向本國進口商品或服務的企業，都必須從本國出口商那里購買一張證書，而該出口商出口的任何商品或服務價值應與進口額相等。巴菲特等人曾建議采用這樣一套制度，將其作為實現貿易平衡的一種方法。不過在實踐中，這種做法可能會十分笨重，也過于官僚化。

另一種設想是，允許成員國央行對所有流入投資征收“市場準入費”，從而降低外國貿易順差的價值。隨著時間推移，這將使逆差國貨幣緩慢貶值，并最終導向貿易平衡。但這種辦法雖然已由一些國會議員提出，卻很難解釋清楚，而且可能看起來像是對流入投資征稅，因此很可能不受歡迎。與這些替代方案相比，關稅更靈活，也更容易執行；而且每個國家都已經具備運用關稅的法律結構。關稅是最簡單的機制。

實際上，成員國將維持其現有的基本貿易承諾。最惠國待遇和國民待遇的基本理念將繼續保留。這些理念——確保各國在貿易中平等對待所有其他國家，并平等對待外國公司和本國公司——是舊體系的基石，在新體系中也同樣適用。成員國還需遵守與透明度和公平競爭相關的規則，例如公布法規和保護專利的要求。后續談判可以確定哪些其他現有承諾符合新體系的要求。

基于維護平衡承諾的新國際貿易體制將有助于全球經濟中資源的更合理分配，為參與國帶來廣泛的共同利益，并確保貿易的可預測性。各國經濟內部各部門的發展將遵循供求規律，并在必要時由各國政府進行必要的改革以維護社會凝聚力。這一體系將阻止財富流向華盛頓的競爭對手，并對其盟友的“以鄰為壑”的產業政策施加壓力。平衡的貿易將使各國政府能夠采取旨在創造高薪就業崗位的措施，而無需強迫其他國家為此買單。

建立新的國際體系總是困難重重。在這種情況下，貿易順差國會抵制，而貿易逆差國的一些企業和團體也會附和他們的論點。但是，反對變革不應成為維持現狀的理由。而且，建立一個新的合作體系，遠比目前全球參與者——不僅是美國，還有墨西哥、歐盟等——為減少貿易逆差和消除他國不公平貿易行為而采取的臨時措施要好得多。

特朗普已經從美國的窗戶上取下了那塊牌子。沒有回頭路了。前進的道路已經清晰。

*文章原標題為“The New Trade Order：Restoring Balance to a Broken Global Economy”，發表于《外交事務》雜志2026年5/6月號，于4月21日發布于《外交事務》雜志官網。題目為編者所加，內容有所刪減。

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

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