詳解2026政府工作報告：消費、科技、財政怎么干？

作者：鄒碧穎 孫穎妮

來源：財經雜志（ID：i-caijing）

導讀：新提法、新數據影響著未來走勢。2026年安排超長期特別國債2500億元支持消費；設立1000億元促內需專項資金；赤字率擬按4%左右安排。時隔十年，公積金制度改革再度寫入政府工作報告；還要加強初婚初育家庭住房保障；城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元；對長期的制度深化改革作出新部署。

3月5日，十四屆全國人大四次會議開幕，國務院總理李強作政府工作報告（下稱“報告”）。作為理解中國政策邏輯的重要風向標，政府工作報告會勾勒出一年宏觀政策的總體基調。立足“十五五”開局之年，這份報告也為未來經濟社會發展謀篇布局。政府工作報告透露出不同往年的政策信號：2026年經濟增長目標，由前三年“5%左右”調整為“4.5%—5%”；打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業，發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、６G等未來產業；深化拓展“人工智能＋”。強大國內市場、現代化產業體系、科技創新，擺在2026年工作任務的前三位。

2026年，居民消費價格指數（CPI）漲幅目標在2%左右；安排超長期特別國債2500億元支持消費品“以舊換新”；設立1000億元財政金融協同促內需專項資金；赤字率擬按4%左右安排。時隔十年，公積金制度改革再度被寫入政府工作報告；還要加強初婚初育家庭住房保障；城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元；支持有條件的地方推廣中小學春秋假。

而據“十五五”規劃綱要（草案）：中國要為到2035年人均國內生產總值比2020年翻一番、達到中等發達國家水平打好基礎；未來五年，到2030年，全社會研發經費投入年均增長7%以上；數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到12.5%；人均預期壽命提高到80歲；養老機構護理型床位占比達73%；單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17%。

中國宏觀經濟研究院研究員張燕生向《財經》表示，今年的政府工作報告求真務實。4.5%-5%的經濟增速目標，是根據未來五年，大國關系牽動國際形勢、國際形勢演進深刻影響國內發展的實際，實事求是提出來的?！笆逦濉遍_局之年，這一增速目標為調整結構、防范風險、促進改革預留了很大空間，為后期更好地釋放經濟潛力、促進新舊動能轉換、推動經濟高質量發展打下堅實基礎。這一經濟增速預期形成前慢后快、穩中求進的節奏，與2035年遠景目標相銜接。

眼下，國際局勢錯綜復雜，美國關稅政策仍在演變。全球宏觀經濟與供應鏈變數，也牽動著中國的戰略布局。萬博新經濟研究院院長滕泰向《財經》分析，2026年宏觀經濟政策為“更加積極”財政政策與“適度寬松”貨幣政策的組合拳。財政支出從側重“投資于物”（如傳統基建、鋼筋水泥），堅定地轉向“投資于人”。更多的財政資金將精準投向就業、社保、醫療、教育等領域，體現“穩當前”與“利長遠”的統一。

01

彈性GDP目標，2500億元

支持消費品“以舊換新”

在3月5日的國新辦吹風會上，經濟增速成為各界關注焦點。和往年不同，今年目標表述為“經濟增長4.5%-5%、在實際工作中努力爭取更好結果”。報告起草組負責人、國務院研究室主任沈丹陽回應，這是一個“既跳起來摸高、又穩得住步伐”的積極務實的目標。

沈丹陽說，“十四五”時期中國經濟已經實現年均5.4%的增長，據專家研究測算，按照“到2035年人均GDP達到2萬美元以上、比2020年翻一番”的愿景目標來倒算，未來十年中國經濟年均增長4.17%以上就可以實現這個目標。與此同時，這是一個區間目標，既為應對各種不確定因素留有空間，也有利于各地因地制宜制定本地區增長目標。

美國的關稅壁壘將會砌多高，猶未可知。市場機構普遍預計，2026年的中國出口將保持韌性，增速在3.5%—6%區間。盡管如此，政府工作報告指出，“十五五”期間，在外部環境復雜嚴峻的情況下，必須堅持擴大內需這個戰略基點。增強國內大循環內生動力和可靠性，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合。必須以苦練內功來應對外部挑戰。

報告的內容包括：制定實施城鄉居民增收計劃,在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。促進商品消費擴容升級，安排超長期特別國債2500億元支持消費品以舊換新，優化政策實施機制。設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。

滕泰向《財經》分析，舉措延續了消費品“以舊換新”，安排2500億元超長期特別國債資金予以支持，將有效撬動大宗消費；另外，預計政策將強化對服務消費的挖掘，通過清理不合理限制、支持文旅康養等業態，釋放潛在的服務型消費需求。當前，房地產市場雖然“硬著陸”風險得到遏制，但市場恢復緩慢，居民對房價的預期尚未完全扭轉，依然是制約消費意愿擴張的重要因素，但隨著房地產的進一步企穩，這些負面影響也有望得到緩解。

滕泰指出，消費復蘇的癥結，一是居民收入預期偏弱；二是家庭資產負債表承壓，特別是房貸負擔擠占了當期消費，實際利息負擔仍然偏高；三是社會保障體系的安全網尚需織密，導致居民預防性儲蓄過高。建議通過稅收調節、轉移支付等手段，提高居民人均可支配收入占GDP的比重。加快劃轉國有資本充實社?；?，提升養老、醫療等保障水平。最后，要通過資本市場改革等制度創新，拓寬居民財產性收入渠道，讓居民能消費、敢消費、愿消費。

收入與就業緊密相連。2026年政府工作報告提出目標：城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上。此外，出臺支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險的政策。完善適應人工智能技術發展促進就業創業的措施。全面落實農民工工資支付保障制度。持續開展大規模職業技能提升培訓，讓更多勞動者擁有一技之長，更好就業增收。

報告也對生育、教育、醫療、養老、文化等領域做出了安排。政府工作報告提出，2026年居民醫保人均財政補助標準提高24元；城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元；擴大普惠養老服務供給，積極發展農村養老服務，實施中度以上失能老年人養老服務消費補貼項目；推行長期護理保險制度；優化醫藥集中采購和價格治理；加強初婚初育家庭住房保障；發展普惠托育和托幼一體化服務；推動新聞出版、廣播影視、文學藝術等領域精品創作。

一系列利好政策出臺，目前，市場機構多預計2026年中國消費增長4.5%左右，溫和復蘇回升。滕泰建議，加大對居民端的直接支持力度，除消費券和以舊換新補貼，考慮向特定群體發放現金補貼。繼續推動收入分配制度改革。此外，深化資本市場改革，通過提高國有企業利潤上繳比例或國有股權劃轉社?；鸨壤?，讓居民更直接地分享經濟發展成果。

02

首提“智能經濟”，

新質生產力步入落地期

根據報告，2026年，政府工作任務的第二項，即加緊培育壯大新動能，堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，因地制宜發展新質生產力，建設現代化產業體系。

賽智產業研究院院長趙剛向《財經》表示，培育新動能是2026年拉動經濟增長的核心引擎之一。新動能既包括傳統產業的升級改造，也包括新興產業和未來產業的崛起，還包括提質服務業等新興業態，最核心的就是將新質生產力作為驅動經濟高質量發展的核心引擎。

在優化提升傳統產業方面，報告指出，持續推進重點產業提質升級,新部署一批重大技術改造升級項目，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新......在培育壯大新興產業和未來產業方面，報告指出，實施產業創新工程，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、６G等未來產業......

趙剛分析，政府正以最大的力度，通過集聚和優化配置各方面生產要素，來系統性地布局和支持新質生產力發展，加快建設現代化產業體系。尤其是資金配置方面，預計接下來會更大力度的向這些方面支持和傾斜。

值得注意的是，今年政府工作報告首次提出“智能經濟新形態”。報告指出，打造智能經濟新形態，深化拓展“人工智能＋”，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業領域人工智能商業化規?；瘧?，培育智能原生新業態新模式。

據悉，2024年，“人工智能+”行動首次被寫入政府工作報告。2025年政府工作報告提出，持續推進“人工智能+”行動，如今，“智能經濟”又被首次提及。在趙剛看來，這意味著智能經濟成為推動新質生產力躍升的關鍵支點，還意味著人工智能的發展重心正從“工具賦能”轉向構建以智能為核心驅動力的全新經濟形態。

趙剛預測，圍繞人工智能、智能終端（如智能機器人、智能汽車）為代表的智能產業，將迎來加速擴張時期。此外，集成電路、6G、量子科技、腦機接口、生物醫藥、航空航天、低空經濟以及智能化和綠色化相融合的產業將是未來五年最具發展潛力的科技產業。

當前，政府在引領發展戰略性新興產業和未來產業中發揮著越來越重要的作用。此次報告也提出，高效用好國家創業投資引導基金，大力發展創業投資、天使投資，政府投資基金要帶頭做耐心資本，推動更多初創企業加快成長為科技領軍企業。

趙剛認為，政府在未來產業發展中應做好引導者、規劃者和服務者的角色。科技產業投資大、風險高、周期長，政府要對早期發展的科技企業加強資金等方面的支持和引導力度。但更重要的是尊重市場規律和企業自主性，避免代替市場去干擾企業和產業的發展。此外，地方政府還要避免“一哄而上”，要因地制宜挖掘優勢，警惕出現同質化發展的情況。

值得注意的是，此次報告還將加快高水平科技自立自強作為單獨板塊，列為2026年政府工作的第三項任務。報告指出，抓住新一輪科技革命和產業變革歷史機遇，全面增強自主創新能力，為高質量發展提供科技支持。

趙剛表示，無論是未來產業的發展還是現代化產業體系的建設，都需要科技創新作為驅動力。當前，中國面臨短板：部分關鍵核心技術受制于人，原始創新、基礎科學研究與國際先進水平仍有較大差距；科技創新成果轉化方面依舊存在較大制約；高精尖科技人才缺失。

《財經》注意到，此次報告也將這三大問題的解決作為實現科技自立自強的重點任務。在加強原始創新和關鍵核心技術攻關方面，報告指出，發揮新型舉國體制優勢，全鏈條推進關鍵核心技術攻關，組織實施好重大科技項目，強化戰略前沿領域布局，產出更多原創性成果。

在推動科技創新和產業創新深度融合方面，《政府工作報告》指出，建設北京(京津冀)、上海(長三角)、粵港澳大灣區國際科技創新中心，打造世界級科技創新策源地。強化企業創新主體地位，支持科技領軍企業牽頭組建創新聯合體，提高承擔國家重大科技項目比例。

在一體推進教育科技人才發展方面，《政府工作報告》指出，建立健全一體推進的協調機制，強化規劃銜接、政策協同、資源統籌、評價聯動......多位專家預測，接下來，以創新為主要動力的新動能增長空間和對經濟增長貢獻率將不斷攀升。

中國國際經濟交流中心副理事長王一鳴表示，據初步測算，“十五五”時期，隨著中國創新驅動發展戰略的深入實施，全要素生產率的增速將有所回升，而包括人力資本的勞動和資本形成的經濟增長將繼續有所回落。若推動全要素生產率對經濟增長的貢獻率達到40%左右，將不僅能有效對沖資本與勞動貢獻率的下降，同時還能夠推動提高經濟發展質量。

03

赤字率擬按４％左右安排，

降準降息還有空間

對于2026年的宏觀政策，報告亦作出部署。報告指出，繼續實施更加積極的財政政策。

具體而言，今年赤字率擬按４％左右安排，赤字規模5.89萬億元、比上年增加2300億元。一般公共預算支出規模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。擬發行超長期特別國債1.3萬億元，持續支持“兩重”建設、“兩新”工作等。擬發行特別國債3000億元，支持國有大型商業銀行補充資本，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元。

粵開證券首席經濟學家羅志恒向《財經》分析，赤字率連續第二年維持在4%的高位。2026年的赤字規模5.89萬億元創新高，較2025年增加的2300億元全部由中央負擔，由此赤字結構中中央占比為86.4%；再考慮到超長期特別國債和特別國債，當年新增債務中中央、地方債務分別為6.69萬億和5.2萬億元，反映出鮮明的中央加杠桿特征，中央舉債的部分資金以轉移支付的形式給到地方，有利于減輕地方財政負擔，也優化了央地債務結構。

根據報告，地方專項債，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等。今年擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于“兩重”建設。單列并提高用于項目建設的地方政府專項債券額度，繼續向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜。發行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。

羅志恒分析，專項債額度與上年持平。當年規模中仍有8000億元用于置換隱性債務，實現隱性債務顯性化，降低地方債務風險。此外，專項債資金繼續用于支持消化地方政府拖欠企業賬款等，增加企業現金流和抗風險能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經濟循環。

羅志恒表示，更加積極的財政政策主要體現在力度更大和結構優化兩個方面。赤字規模、當年新增債務規模和支出規模都創新高，必要的支出強度有利于穩定總需求；支出結構優化、赤字結構優化、轉移支付結構優化等方面，致力于讓有限的財政資金發揮出更大的政策作用。

報告還指出，要持續用力優化支出結構,更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益。中央財政增加對地方財力性轉移支付規模，開展整合統籌使用轉移支付資金試點，增強地方自主財力和統籌能力。各級政府要更好“當家理財”,建立健全增收節支機制?！皠毡匕咽∠聛淼拿恳环皱X都用到發展的關鍵點、群眾的急需處?！?/p>

“財政資金投向不同領域的效率效益是不同的，而且隨著時間的推移，會有一些變化?！绷_志恒說，過去經濟發展水平較低的時候，我們側重投資于物尤其是投資基礎設施建設。比如只要把基礎設施搞好了，遠在西藏、新疆、云南的水果，可以運到北上廣深等城市。但隨著經濟發展水平的提高，投資基礎設施建設的邊際收益一直遞減。

羅志恒預計，財政資金的投向將實現從重視投資到投資消費并重、從重視供給到供給需求并重、從重視企業到重視企業家庭并重，進一步向居民端和民生保障傾斜，未來有可能也有必要繼續提高育兒補貼金額、延長學前教育免費年限、進一步提高城鄉居民養老金。

羅志恒指出，投資于人有必要與四個方向掛鉤：其一，更多地投向與人口流動相關的區域，例如東部地區和都市圈城市群，當然也要考慮區域均衡發展；其二，更多地與人口結構掛鉤，當前老齡化少子化意味著可以更多地建設養老、醫療等設施等；其三，更多地投向人的安全需求相關領域，老舊小區的燃氣管網和電線等、極端天氣下的城市地下管廊的應急能力等；其四，投向穩定出生人口和提高生育率的領域，降低生育養育教育成本。

值得注意的是，報告同時提出，繼續實施適度寬松的貨幣政策。把促進經濟穩定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量。市場普遍預期，央行將致力于推動CPI溫和回升至2%左右的理想區間，避免陷入低通脹陷阱。在1月15日的國新辦新聞發布會上，中國人民銀行副行長鄒瀾表示，關于降準降息，今年看還有一定的空間。

需要強調的是，今年的報告還對長期的制度深化改革作出部署。報告指出，縱深推進全國統一大市場建設。推進財稅金融體制改革。堅持和落實“兩個毫不動搖”。

報告強調，用改革的辦法打通經濟循環卡點堵點，將政策效果轉化為經濟內生增長動能。增強宏觀政策取向一致性和有效性。加強財政、金融、就業、產業等政策協同,深入挖掘政策結合點，創新實施工具，持續放大“組合拳”效應。健全預期管理機制，提振社會信心。

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