論縣域經濟發展的高價值、新理解與新思考

■王國燦

一、抓好縣域經濟是中國式現代化必答題

縣域興則全局興，縣域弱則根基虛。作為國民經濟的基本單元、城鄉融合的關鍵樞紐、國家治理的“神經末梢”，縣域經濟絕非可有可無的“配角”，而是支撐高質量發展的“硬基石”、破解發展不平衡不充分的“突破口”、鞏固執政根基的“戰略支撐點”。當前，我國經濟進入高質量發展攻堅期，區域競爭日趨白熱化，城鄉融合發展迫在眉睫，“十五五”規劃綱要明確提出“發展各具特色的縣域經濟”，這既是頂層設計的明確要求，更是決策層必須扛起的政治責任。各級決策層必須徹底跳出“縣域即農村”“縣域發展即農業增收”的傳統認知誤區，以顛覆性思維、突破性舉措，重新審視縣域經濟的核心價值、深化對縣域經濟的時代理解、謀劃縣域經濟的發展路徑——這不是可選可不選的選擇題，而是關乎中國式現代化全局的必答題，更是檢驗決策智慧、彰顯治理效能的“試金石”。

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二、縣域經濟的高價值：不可替代的戰略支撐

縣域經濟的高價值，絕非“數量疊加”的簡單增長，而是“質效并重”的戰略賦能，是牽一發而動全身的“關鍵變量”。長期以來，部分決策層對縣域經濟的價值認知存在嚴重偏差，將其等同于“低端農業經濟”“補充性經濟”，認為縣域發展無關全局、可緩可放，這種認知錯位直接導致縣域發展資源投入不足、政策支持缺位、發展動能匱乏，最終形成“城市越強、縣域越弱”的失衡格局，制約了高質量發展全局。事實上，縣域經濟的高價值，體現在三個不可替代的戰略維度，每一個維度都關乎國家發展大局，每一個層面都考驗決策層的戰略眼光和責任擔當。

（一）縣域經濟是高質量發展的“壓艙石”

縣域經濟是高質量發展的“壓艙石”，守住縣域，就守住了發展的基本盤、穩住了發展的主動權。我國縣域面積占全國國土面積的90%，承載著全國52%的人口，貢獻了全國近40%的經濟總量，既是糧食安全、生態安全、能源安全的核心屏障，更是擴大內需、暢通經濟循環的關鍵載體。試想，若縣域經濟長期停滯不前，農村消費市場難以激活，內需潛力無法釋放，高質量發展便會失去最廣闊的支撐陣地；若縣域產業長期停留在低端環節，產業鏈供應鏈的“毛細血管”就無法暢通，全國產業體系便會面臨“斷鏈失穩”的風險；若縣域民生保障長期薄弱，城鄉差距持續擴大，共同富裕便會成為空中樓閣。據測算，2024年全國縣級地區平均財政自給率僅為38%，中西部多數縣域遠低于這一水平，部分地區甚至不足7%，高度依賴上級轉移支付——這種失衡現狀，既是縣域發展的突出痛點，更是高質量發展必須破解的關鍵堵點。各級決策層必須清醒認識到：縣域穩，則經濟穩；縣域強，則國家強。忽視縣域經濟，就是忽視高質量發展的根基，就是放棄擴大內需的最大潛力，就是不負責任的“短視行為”。

（二）縣域經濟是城鄉融合的“主戰場”

縣域經濟是城鄉融合的“主戰場”，激活縣域，就打通了城鄉發展的“堵點難點”，實現了要素雙向流動的“良性循環”。城鄉融合絕非簡單的“城市帶動農村”，而是城鄉要素雙向流動、優勢互補、協同共生，而縣域正是連接城市與鄉村的“橋梁紐帶”——既能將城市的資本、技術、管理等現代生產要素高效轉化為鄉村發展動能，又能將鄉村的土地、生態、文化等特色資源轉化為城市發展的重要支撐。當前，我國城鄉發展不平衡的核心癥結，在于縣域這個“中間環節”的缺位：城市優質要素難以下沉，農村特色要素難以流出，導致農村“空心化”、城市“過載化”，城鄉差距持續拉大，制約了共同富裕進程。從實踐來看，山東曹縣通過發展電商產業，累計吸引包括近百名碩士、博士在內的1.2萬名大學生返鄉就業創業，實現了“農村有產業、農民有收入、城鄉有融合”；四川蒲江堅持生態優先，將生態“高顏值”轉化為經濟“高價值”，休閑農業和鄉村旅游接待人數、總收入穩居全省前列，走出了城鄉協同發展的新路徑。這充分證明，縣域經濟的高質量發展，能夠有效打破城鄉要素流動壁壘，推動城鄉產業融合、基礎設施融合、公共服務融合，讓城市發展更有支撐、農村發展更有活力，這正是縣域經濟不可替代的戰略價值。

（三）縣域經濟是執政根基的“落腳點”

縣域經濟是執政根基的“落腳點”，做強縣域，就筑牢了社會穩定的“堅實根基”，凝聚了民心向背的“核心力量”。縣域是國家治理的“最后一公里”，直接面對億萬群眾，承載著就業增收、民生保障、社會治理的重要職責。群眾的獲得感、幸福感、安全感，最直接、最具體地體現在縣域發展的質量上——就業是否充分、收入是否增長、教育醫療是否便捷、人居環境是否優美，都與縣域經濟發展息息相關。當前，部分縣域因產業薄弱、就業不足，導致青壯年勞動力持續外流，引才難、留才難問題突出，不僅制約了縣域發展，更影響了社會穩定；而那些縣域經濟發達的地區，往往就業充分、民生改善、社會和諧，成為維護社會穩定的“壓艙石”。習近平總書記強調，縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”——這深刻闡明了縣域治理的重要性，而縣域經濟正是縣域治理的核心支撐。沒有堅實的縣域經濟基礎，民生保障就無從談起，社會穩定就難以維系，執政根基就會受到動搖。各級決策層必須深刻認識到，發展縣域經濟，不僅是重要的經濟任務，更是必須扛起的政治責任；不僅關乎發展大局，更關乎執政根基。

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三、對縣域經濟的新理解：打破定式，重塑認知

對縣域經濟的新理解，核心是打破“傳統思維定式”、摒棄“路徑依賴”，樹立“全域視野、系統思維、創新導向”——縣域經濟不是“低端經濟”，而是潛力巨大的“增長極”；不是“單一經濟”，而是多元協同的“綜合體”；不是“被動發展”，而是主動作為的“主戰場”。當前，部分決策層對縣域經濟的理解仍停留在“種地、辦廠、搞旅游”的傳統層面，缺乏系統性、前瞻性、創新性思維，導致縣域發展陷入“同質化競爭”“低端化循環”的困境：要么不顧自身資源稟賦盲目跟風，造成低水平重復建設和產能過剩；要么依賴財政投入“輸血”，市場主體帶動能力偏弱；要么固守傳統產業，缺乏創新突破，最終陷入“越發展越落后”的怪圈。這種傳統認知，已經完全無法適應新時代縣域經濟發展的新要求，必須徹底打破、全面更新，以全新理念引領縣域經濟高質量發展。

（一）新理解之核心：跳出縣域看縣域，走特色化發展之路

新理解的核心，是“跳出縣域看縣域”，將縣域經濟納入全國、全省發展大局，找準定位、突出特色、打造優勢。縣域經濟的發展，不能“閉門造車”，更不能“千縣一面”，必須立足自身資源稟賦、區位優勢、產業基礎，找準與中心城市、周邊縣域的差異化定位，打造“人無我有、人有我優、人優我特”的發展格局。習近平總書記在福建工作期間，六年七下晉江，親自總結“晉江經驗”，推動縣域經濟高質量發展；在浙江工作期間，走遍全省90多個縣區，提出“綠色政績觀”，親自謀劃、推動“千萬工程”，探索打造共同富裕的縣域樣板——這些實踐充分證明，縣域經濟的活力在特色，競爭力在差異，生命力在創新。例如，吉林公主嶺市立足松遼平原腹地的農業資源優勢，不僅穩居全國玉米產量前列，更延伸產業鏈條，開發玉米食品、玉米淀粉等幾十種深加工產品，把“糧倉”變成“廚房”，實現了農業提質增效；西藏江孜立足高原特色，開辟青稞精深加工產業，把高原“土特產”做成“大產業”，帶動群眾增收致富；山東榮成堅持生態與產業協同，保護海洋生態、發展海洋經濟，實現“藍”“綠”動能澎湃，經濟發展“又美又強”。這些案例深刻啟示我們，縣域經濟的新理解，就是要打破“同質化”思維，堅持“特色化”發展，讓每個縣域都能找準自身定位、激活發展潛力、打造核心優勢。

（二）新理解之關鍵：打破要素壁壘，實現要素集聚

新理解的關鍵，是“打破要素壁壘”，推動縣域經濟從“要素約束”向“要素集聚”轉變，從“被動等待”向“主動爭搶”轉變。縣域經濟發展的最大瓶頸，是要素制約——資金、人才、技術等優質要素持續向城市集聚，縣域“引才難、留才難、融資難、融資貴”問題突出，金融資源下沉不足，土地、數據等要素供給趨緊，數字基礎設施覆蓋不均衡，中心城市的虹吸效應進一步加劇了縣域要素集聚難題。面對要素約束，部分決策層要么“等靠要”，寄希望于上級政策扶持、資金投入；要么“束手無策”，陷入“無要素、無動力、無出路”的困境。這種被動應對的思維，必須徹底轉變。新時代的縣域經濟，不是“等要素上門”，而是“主動搶要素、育要素、聚要素”——要堅決打破城鄉要素流動的壁壘，推動城市人才、資金、技術等優質要素向縣域下沉，同時激活縣域自身的土地、生態、文化等要素潛力，實現要素雙向流動、優化配置。例如，部分縣域通過“柔性引才”“返鄉創業”等政策，打破人才引育壁壘，吸引城市人才回流；通過搭建產業園區、優化營商環境，吸引企業入駐、資金集聚；通過數字化轉型，推動傳統產業升級，培育新產業、新業態、新模式，讓要素約束成為“過去時”，讓要素集聚成為“新常態”，為縣域經濟發展注入強勁動能。

（三）新理解之導向：堅持以人為本，實現興縣富民

新理解的核心導向，是“堅持以人為本”，推動縣域經濟從“注重GDP增長”向“興縣富民”轉變，讓發展成果更多、更公平地惠及全體縣域群眾。發展縣域經濟，最終目的不是“數字上的增長”，而是“群眾的幸福安康”——讓縣域群眾實現就近就業、增收致富，讓農村孩子能享受到優質教育，讓老年人能獲得便捷醫療，讓群眾在縣域就能實現“安居樂業”，這才是縣域經濟發展的根本初衷。當前，部分決策層發展縣域經濟，陷入“唯GDP論”的誤區，盲目上項目、搞建設，忽視民生改善、生態保護，導致“發展了經濟、破壞了環境”“增長了GDP、犧牲了民生”，最終背離了發展的初心使命。習近平總書記強調，“要積極發展鄉村富民產業，提高農業綜合效益，壯大縣域經濟，拓寬農民增收渠道，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧致貧底線”。這深刻闡明了縣域經濟發展的根本導向——興縣富民。新時代的縣域經濟，必須始終堅持“以人民為中心”的發展思想，把“富民”作為核心目標，把群眾滿意度作為檢驗工作的根本標準，讓發展成果更多、更公平地惠及縣域群眾，讓群眾在縣域發展中感受到實實在在的變化、獲得實實在在的利益。只有這樣，縣域經濟才能獲得群眾的廣泛支持和主動參與，才能實現可持續發展。

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四、對縣域經濟發展的新思考：靶向發力，破解困局

對縣域經濟發展的新思考，核心是聚焦“破解痛點、打通堵點、激活亮點”，拿出“硬舉措、實辦法、快節奏”，推動縣域經濟高質量發展——這不是“喊口號、擺姿態”，而是“抓落實、求實效”；不是“慢慢來、熬時間”，而是“搶機遇、趕進度”；不是“單打獨斗、各自為戰”，而是“協同發力、抱團發展”。當前，縣域經濟發展面臨著產業薄弱、要素制約、同質化競爭、治理滯后等諸多痛點堵點，各級決策層必須立足新理解、聚焦新問題，以“釘釘子”精神，謀劃新思路、拿出新舉措、取得新突破，推動縣域經濟從“低速發展”向“高質量發展”轉變、從“被動跟隨”向“主動引領”轉變、從“分散發展”向“協同發展”轉變，以縣域經濟的突破帶動全局發展。

（一）聚焦“產業興縣”，筑牢發展根基

聚焦“產業興縣”，核心是破解“無業可興、無鏈可延、無牌可打”的痛點，筑牢縣域經濟發展的“產業根基”。產業是縣域經濟的“生命線”，沒有產業支撐，縣域經濟就如同“無源之水、無本之木”，一切發展都無從談起。當前，多數縣域特別是中西部地區縣域，仍處于產業鏈價值鏈中低端，傳統種養、初級加工占比較高，普遍面臨“有品無牌、附加值低、競爭力弱”的發展困境。各級決策層必須把“產業興縣”作為核心舉措，立足自身資源稟賦，打造特色產業集群，推動產業迭代升級，走出一條符合縣域實際的產業發展之路。一是做強特色主導產業，堅持“宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游”，聚焦1-2個具有比較優勢的特色產業，加大投入力度、培育龍頭企業、延伸產業鏈條，形成“一縣一業、一鄉一品”的發展格局。例如，甘肅天水做強花牛蘋果產業，陜西柞水做大木耳產業，福建武夷山做優茶葉產業，都是通過聚焦特色、延伸鏈條，實現了產業提質、農民增收、縣域增效。二是推動產業融合發展，打破一二三產業壁壘，推動農業與加工、旅游、電商、文化等產業深度融合，開發農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，推動鄉村產業全鏈條升級，讓“土特產”變成“大產業”、“小產品”變成“大品牌”，提升產業附加值和競爭力。三是培育新質生產力，抓住數字經濟發展機遇，推動縣域產業數字化、數字產業化，培育電商、直播、鄉村旅游等新業態、新模式，激活縣域產業發展新動能；同時，主動加強與中心城市的產業分工合作，積極承接產業轉移，實現“研發在都市、轉化在縣域、效益在縣域”的創新鏈融合，推動縣域產業向高端化、智能化、綠色化轉型。

（二）聚焦“要素活縣”，激活發展動能

聚焦“要素活縣”，核心是破解“引才難、融資難、用地難”的堵點，激活縣域經濟發展的“內生動能”。要素集聚是縣域經濟發展的關鍵，沒有優質要素的支撐，產業興縣就無從談起，縣域發展就會陷入“停滯不前”的困境。各級決策層必須拿出“突破性舉措”，打破要素流動壁壘，推動優質要素向縣域集聚，為縣域經濟發展注入強勁動力。一是強化人才支撐，摒棄“唯學歷、唯職稱”的引才觀念，實施“柔性引才、返鄉創業”政策，吸引城市人才、大學生、退役軍人、企業家返鄉創業，同時加強本地人才培養，培育一批懂技術、會經營、善管理的本土人才隊伍，切實解決“引才難、留才難”問題，讓人才成為縣域發展的“核心支撐”。二是強化資金支撐，積極爭取上級財政支持，加大對縣域產業發展、基礎設施建設的投入力度；優化縣域金融服務，引導金融機構下沉服務重心，推出適合縣域產業、中小企業的金融產品，切實解決“融資難、融資貴”問題；鼓勵社會資本參與縣域發展，形成“政府引導、社會參與、市場運作”的投融資機制，讓資金成為縣域發展的“活水源頭”。三是強化用地保障，優化縣域土地利用規劃，盤活閑置土地、低效用地，提高土地利用效率；積極爭取用地指標，保障特色產業、基礎設施建設的用地需求，同時破除農村宅基地退出障礙，釋放土地資源潛力，讓土地空間優勢轉化為發展優勢。

（三）聚焦“特色亮縣”，提升核心競爭力

聚焦“特色亮縣”，核心是破解“同質化競爭、低水平循環”的困局，提升縣域經濟發展的“核心競爭力”。特色是縣域經濟的“靈魂”，沒有特色，縣域經濟就難以在區域競爭中立足，更難以實現可持續發展。各級決策層必須立足自身優勢，打造特色品牌、培育特色亮點，走出一條差異化、特色化發展之路。一是打造特色城市品牌，結合縣域的歷史文化、生態資源、產業特色，打造具有辨識度的城市名片，例如“中國陶瓷之鄉”“中國蔬菜之鄉”“生態旅游名縣”等，提升縣域的知名度和影響力，增強縣域的吸引力和競爭力。二是培育特色文化品牌，深入挖掘縣域的歷史文化、民俗文化、紅色文化資源，推動文化與旅游、產業深度融合，打造文化旅游精品線路，讓文化資源轉化為發展優勢，讓文化成為縣域發展的“軟實力”。三是推動差異化發展，加強區域協同，與周邊縣域形成優勢互補、錯位發展的格局，避免同質化競爭、惡性競爭；同時，主動融入城市群、都市圈發展，承接中心城市的產業轉移、人口外溢，實現“借勢發展、借力提升”。例如，鄰近大城市的縣域可重點發展配套產業、休閑旅游，打造“衛星城”“后花園”；農業主產縣域可重點發展農產品加工業和食品產業，打造“農產品加工基地”；具備資源優勢的縣域可重點發展專業制造、風光發電等產業，打造“特色產業基地”，形成各具特色、協同發展的縣域經濟格局。

（四）聚焦“治理強縣”，優化發展環境

聚焦“治理強縣”，核心是破解“治理滯后、效能不高、環境不優”的問題，優化縣域經濟發展的“營商環境和發展環境”。治理效能是縣域經濟發展的保障，沒有高效的治理、優良的環境，就難以吸引要素、集聚產業、留住人才。各級決策層必須強化“系統思維”，推動縣域治理體系和治理能力現代化，為縣域經濟高質量發展保駕護航。一是優化營商環境，深化“放管服”改革，簡化行政審批流程，減少行政干預，推行“一站式”服務、“一網通辦”，打造“親商、安商、富商”的營商環境，讓企業在縣域放心投資、安心發展、舒心經營；同時，加強市場監管，規范市場秩序，保護企業和群眾的合法權益，營造公平競爭的市場環境。二是提升公共服務水平，加大對縣域教育、醫療、養老、住房等公共服務的投入力度，推動城鄉公共服務均等化，讓縣域群眾能享受到與城市同等水平的公共服務，增強群眾的獲得感和幸福感；同時，加強基礎設施建設，完善交通、水利、電力、通信等基礎設施，補齊發展短板，為縣域經濟發展提供堅實保障。三是強化生態保護，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，加強縣域生態環境保護，整治人居環境，推動綠色發展、低碳發展，堅決避免“先污染后治理”的老路，讓縣域既有“經濟實力”，又有“生態顏值”，實現生態效益與經濟效益雙贏。四是激發基層活力，突出放權賦能導向，賦予縣級與事權相匹配的管理權，擴大縣級自主權，推動資源、服務、管理下沉；推動人口小縣精簡機構、壓縮層級，降低財政供養比例、提升行政效率，讓基層有更多的自主權、主動權，激發基層發展的內生動力。

（五）聚焦“協同興縣”，凝聚發展合力

聚焦“協同興縣”，核心是破解“單打獨斗、各自為戰、合力不足”的問題，凝聚縣域經濟發展的“強大合力”。縣域經濟的發展，不是一個縣域的“單打獨斗”，也不是一個部門的“孤軍奮戰”，而是需要上下聯動、左右協同、內外發力、協同推進。各級決策層必須強化“協同思維”，主動對接、密切配合，凝聚發展合力，推動縣域經濟高質量發展。一是加強上下協同，積極對接國家、省級發展戰略，精準爭取政策、資金、項目支持，同時立足縣域實際，制定符合自身發展的規劃和舉措，確保上級政策落地見效、縣域發展融入全局，形成“上下同心、同向發力”的工作格局。二是加強左右協同，加強與周邊縣域、中心城市的協同發展，建立產業協同、要素共享、市場互通的合作機制，實現優勢互補、資源共享、共同發展；同時，加強縣域內部各鄉鎮、各部門的協同配合，打破部門壁壘、鄉鎮界限，形成“上下同心、左右聯動、齊抓共管”的工作格局，凝聚起推動發展的強大合力。三是加強內外協同，堅持“引進來”與“走出去”相結合，一方面積極引進外部資金、技術、人才和企業，激活縣域發展動能；另一方面，推動縣域特色產品走出去，拓展市場空間，提升縣域產業的市場競爭力，讓縣域經濟真正融入全國、全球發展大局。

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五、結語：以實干擔當推動縣域經濟高質量發展

綜上所述，縣域經濟發展，機遇與挑戰并存，責任與使命同在。當前，“十五五”規劃綱要已為縣域經濟發展指明了方向、提供了遵循，新時代縣域經濟學的理論體系已為我們提供了思想引領和根本遵循，發展縣域經濟已成為推動高質量發展、實現共同富裕、鞏固執政根基的戰略舉措，更是各級決策層必須扛起的政治責任。作為決策層，我們肩負著推動縣域發展、惠及億萬群眾的重大使命，必須摒棄傳統思維、樹立全新理念，拿出“時不我待、只爭朝夕”的緊迫感，拿出“攻堅克難、真抓實干”的責任感，拿出“敢闖敢試、勇于創新”的精氣神，聚焦高價值、深化新理解、謀劃新思考、落實硬舉措，以“釘釘子”精神抓好各項工作落實，推動縣域經濟從“短板”變為“長板”、從“潛力”變為“實力”、從“配角”變為“主角”。

我們必須清醒認識到，發展縣域經濟，沒有捷徑可走，更不能急于求成，需要久久為功、持續發力；沒有統一模式，更不能照搬照抄，需要因地制宜、精準施策。唯有始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平經濟思想，立足縣域實際、聚焦核心痛點、凝聚發展合力，以實干破難題、以擔當促發展，才能推動縣域經濟高質量發展，才能讓縣域真正成為高質量發展的“壓艙石”、城鄉融合的“主戰場”、共同富裕的“落腳點”，才能為中國式現代化建設貢獻縣域力量、彰顯縣域擔當！

（作者：王國燦系著名文化戰略觀察家、資深媒體人、中國法學會會員）