最高法院案例：國有土地使用權(quán)收回協(xié)議屬于行政協(xié)議

最高法院案例：國有土地使用權(quán)收回協(xié)議屬于行政協(xié)議

(2019）最高法行申8005號

裁判要點(diǎn)

《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。因項(xiàng)目建設(shè)涉及公共利益需要，政府批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)用人國有土地使用權(quán)，具有法定職權(quán)和法定理由。土地儲備機(jī)構(gòu)只是市、縣級人民政府批準(zhǔn)成立的事業(yè)單位，《土地儲備管理辦法》并沒有授權(quán)其實(shí)施收回國有土地使用權(quán)的行為，市、縣級人民政府或國土資源管理部門可以委托土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施收回國有土地使用權(quán)的行為。土地收儲中心與土地使用權(quán)人簽訂國有土地使用權(quán)收回協(xié)議，實(shí)質(zhì)上是受政府委托實(shí)施的行為，應(yīng)當(dāng)視為政府行使行政職權(quán)的行為，國有土地使用權(quán)收回協(xié)議的簽訂主體并非平等民事主體，雙方屬于管理與被管理的關(guān)系。同時(shí)，國有土地使用權(quán)收回協(xié)議內(nèi)容涉及收回土地使用權(quán)人國有土地使用權(quán)和補(bǔ)償事宜，具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。綜上，土地收儲中心與土地使用權(quán)人簽訂的國有土地使用權(quán)收回協(xié)議屬于行政協(xié)議。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申8005號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：秦皇建材公司。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：重慶市萬州區(qū)人民政府。

再審申請人秦皇建材公司因訴重慶市萬州區(qū)人民政府（以下簡稱萬州區(qū)政府）行政協(xié)議無效一案，不服重慶市高級人民法院（2018）渝行終558號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

秦皇建材公司向本院申請?jiān)賹彛埱蟪蜂N一、二審行政判決，依法再審本案，判決秦皇建材公司與萬州區(qū)政府授權(quán)單位重慶市萬州區(qū)土地收購儲備中心（以下簡稱萬州土地收儲中心）2014年10月10日簽署的《協(xié)議書》無效。其申請?jiān)賹彽氖聦?shí)和理由：1.一、二審判決僅審查行政協(xié)議締約主體的意思表示是否真實(shí)，未對行政協(xié)議的合法性進(jìn)行全面審查，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。2.《協(xié)議書》依法應(yīng)屬無效，原審判決駁回秦皇建材公司的訴訟請求，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。萬州區(qū)政府沒有訂立《協(xié)議書》的行政主體資格，訂立《協(xié)議書》的法定前提條件不具備，收回案涉國有土地使用權(quán)的批復(fù)違法，不能作為實(shí)施收回國有土地使用權(quán)相關(guān)行為的依據(jù)，《協(xié)議書》的訂立嚴(yán)重違反法定程序。3.《協(xié)議書》將雙方同意委托的評估機(jī)構(gòu)評估為價(jià)值超過1.92億元的財(cái)產(chǎn)單方定價(jià)為2500萬元進(jìn)行補(bǔ)償，內(nèi)容嚴(yán)重違法。《協(xié)議書》約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重違反《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，對地上建構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)適用公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。4.一、二審法院均未按照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十四條第二款規(guī)定向秦皇建材公司釋明，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判。

本院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)系被訴《協(xié)議書》是否符合法律的規(guī)定。本案被訴協(xié)議屬于行政協(xié)議，既具有行政行為的屬性，又體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此，對于案涉《協(xié)議書》無效的判斷，既要適用行政訴訟法關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，同時(shí)也要適用民事法律規(guī)范中關(guān)于認(rèn)定合同無效的規(guī)定。就被訴協(xié)議的行政行為屬性來看，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。根據(jù)本院（2016）最高法行申947號行政裁定認(rèn)定，萬州收儲中心與秦皇建材公司簽訂《協(xié)議書》其實(shí)質(zhì)是受萬州區(qū)政府委托實(shí)施的行為，應(yīng)當(dāng)視為萬州區(qū)政府行使行政職權(quán)的行為。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。本案中，因?qū)嵤┤f州長江三橋南橋頭建設(shè)涉及公共利益需要，原重慶市萬州區(qū)國土資源局作出《關(guān)于收回秦皇建材公司位于陳家壩街道大石六組范圍8168.33平方米國有土地使用權(quán)并交由重慶市萬州區(qū)土地收購儲備中心儲備管理方案的請示》，萬州區(qū)政府作出萬州府土〔2014〕106號批復(fù)，同意將案涉國有土地使用權(quán)收回，并要求萬州土地收儲中心具體實(shí)施土地收儲工作。萬州區(qū)政府批準(zhǔn)收回秦皇建材公司國有土地使用權(quán)，具有法定職權(quán)和法定理由，并不存在行政訴訟法規(guī)定的無效的情形。就被訴協(xié)議的合同屬性來看，一、二審法院依據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條有關(guān)合同無效的規(guī)定對被訴協(xié)議的效力進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定。結(jié)合原審法院查明的事實(shí)，協(xié)議約定的內(nèi)容并不違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且沒有證據(jù)證明存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條、《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被訴協(xié)議無效的情形。

關(guān)于秦皇建材公司認(rèn)為簽訂協(xié)議不是其真實(shí)意思表示，且協(xié)議確定的補(bǔ)償金額與收回財(cái)產(chǎn)實(shí)際價(jià)值差距懸殊等理由，經(jīng)審查，原審法院已經(jīng)充分論述，不再贅述。雖然秦皇建材公司的法定代表人王國富在刑事訴訟過程中、被羈押狀態(tài)下簽署案涉協(xié)議書，但現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定王國富簽署協(xié)議是受到脅迫。

關(guān)于秦皇建材公司提出一、二審法院未依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款規(guī)定進(jìn)行釋明的問題。根據(jù)該款規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決。該條之釋明義務(wù)是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為行政行為不屬于重大且明顯的無效情形，但屬于一般違法情形的，需對當(dāng)事人予以釋明，轉(zhuǎn)為撤銷訴訟。而根據(jù)本案查明的情況，不存在一般違法、可以撤銷之情形。故該再審理由不能成立，本院不予支持。據(jù)此，一審判決駁回秦皇建材公司的訴訟請求，二審維持一審判決，并無不當(dāng)。

綜上，秦皇建材公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回秦皇建材公司的再審申請。

審判長　　王海峰

審判員　　張昊權(quán)

審判員　　樂　敏

二〇一九年十二月十五日

法官助理　　張林波

書記員　　程　怡