孫占卿：六運(yùn)小區(qū)“禁餐令”背后，是“城-市-人”再平衡

IPP評(píng)論是國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)

導(dǎo)語(yǔ)：近日，廣州市一紙“餐飲關(guān)停”告示將六運(yùn)小區(qū)推至城市治理的聚光燈下。這座由全運(yùn)村轉(zhuǎn)型而來(lái)的老舊社區(qū)，因街巷中的咖啡館、餐飲店、文創(chuàng)空間和年輕客流，成為廣州最具辨識(shí)度的“網(wǎng)紅街區(qū)”之一。然而，休閑業(yè)態(tài)的高度集聚也帶來(lái)了噪音、油煙、消防等問(wèn)題，商住矛盾長(zhǎng)期牽動(dòng)著各方神經(jīng)。

近期，隨著“住宅不得經(jīng)營(yíng)熱食餐飲”等規(guī)定即將落地，六運(yùn)小區(qū)商鋪的去留引發(fā)爭(zhēng)論。一方認(rèn)為，六運(yùn)小區(qū)終于可以回歸安寧，居民居住環(huán)境有望得到修復(fù)；另一方則惋惜這里獨(dú)具“煙火氣”的“后街經(jīng)濟(jì)”可能就此消散。與此同時(shí)，也有聲音追問(wèn)：在大城市內(nèi)，居民安寧與社區(qū)商業(yè)繁榮，究竟能否兼得？

在IPP特約研究員孫占卿看來(lái)，六運(yùn)小區(qū)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，是城市治理中“城”“市”“人”三者如何共處的問(wèn)題。“城”提供空間與秩序，“市”帶來(lái)便利與交換，“人”是城市發(fā)展的落腳點(diǎn)。難就難在，三者并不會(huì)天然達(dá)成平衡：空間有承載邊界，商業(yè)有擴(kuò)張沖動(dòng)，居民生活也有安寧與便利的雙重需求。在其看來(lái)，治理的關(guān)鍵，是在空間容量、市場(chǎng)活力與生活權(quán)益之間反復(fù)調(diào)校。

孫占卿 博士

廣州市社會(huì)科學(xué)院城市文化研究所副所長(zhǎng)、IPP特約研究員

一、六運(yùn)小區(qū)的喧囂與陣痛

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市空間利用、商業(yè)生態(tài)演變與居民生活質(zhì)量之間的張力日益凸顯。

2026年6月1日起即將正式施行的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，進(jìn)一步收緊了非經(jīng)營(yíng)性空間的餐飲經(jīng)營(yíng)許可，客觀上加速了各地對(duì)“住改商”現(xiàn)象的清理整頓，也讓廣州天河區(qū)六運(yùn)小區(qū)這一“網(wǎng)紅社區(qū)”的商住矛盾再次成為焦點(diǎn)。

體育西社區(qū)居民委員會(huì)于4月17日發(fā)布的告示稱，為響應(yīng)政策要求，小區(qū)內(nèi)住宅不得從事餐廳、娛樂(lè)、洗浴等行業(yè)。圖源：羊城晚報(bào)

六運(yùn)小區(qū)原為1987年第六屆全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)運(yùn)動(dòng)員村，1989年改造為居民小區(qū)。自2010年“住改商”政策實(shí)施以來(lái)，該小區(qū)的底層住宅大量轉(zhuǎn)為商業(yè)用途，形成了以咖啡館、特色餐飲、酒吧等為主的休閑業(yè)態(tài)集聚區(qū)，此后成為廣州乃至全國(guó)的打卡地標(biāo)。

商業(yè)生態(tài)的繁榮帶來(lái)了顯著的生活便利性和社區(qū)煙火氣，吸引了大量年輕租戶和游客；然而，餐飲經(jīng)營(yíng)所引發(fā)的噪音、油煙、垃圾以及消防隱患等問(wèn)題，也導(dǎo)致居民投訴持續(xù)高企，月均油煙投訴超過(guò)30起，夜間噪音水平常達(dá)60至70分貝。

有部分居民批評(píng)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)擾民，主張恢復(fù)居住環(huán)境的寧?kù)o；也有居民認(rèn)為，六運(yùn)小區(qū)的獨(dú)特魅力正源于這種居住與休閑的融合，擔(dān)憂“一刀切”清理會(huì)喪失社區(qū)活力。圍繞六運(yùn)小區(qū)治理的爭(zhēng)議，集中反映了超大城市發(fā)展中空間利用、商業(yè)自發(fā)性與居民權(quán)益之間的內(nèi)在張力。

在筆者看來(lái)，從“城（空間與建筑）—市（商業(yè)生態(tài)）—人（居民生活方式）”共生的視角審視這一現(xiàn)象，有助于深化對(duì)“人民城市”理念的理解與實(shí)踐，為超大城市基層治理提供理論參照與優(yōu)化路徑。

六運(yùn)小區(qū)自2010年“住改商”政策實(shí)施以來(lái)，是“商住一體”轉(zhuǎn)型較為成功的案例。圖源：南方+

二、“城-市-人”：城市生命的內(nèi)在邏輯

（一）框架：城為基，市為脈，人為本

“城-市-人”三者的共生關(guān)系構(gòu)成了城市的基本框架，貫穿了城市從誕生到演化的全過(guò)程。

《周禮·考工記》有關(guān)“匠人營(yíng)國(guó)，方九里，旁三門”的記載，就體現(xiàn)了空間規(guī)劃與商業(yè)活動(dòng)的早期互動(dòng)。從發(fā)生學(xué)視角考察，中國(guó)古代典籍記載，“城”最初作為防御性的軍事設(shè)施而存在，而“市”則往往是圍繞井水等公共資源自發(fā)形成商品交換場(chǎng)所，進(jìn)而吸引人口集聚，逐步演變?yōu)槌鞘小?br/>

亞里士多德在《政治學(xué)》中深刻指出，城邦的形成源于人的自然本性：人因分工與相互需要而集聚，形成“市”的交換機(jī)制，這一過(guò)程推動(dòng)了空間的拓展與治理需求的產(chǎn)生，最終構(gòu)成城邦。

山西省平遙古城鳥瞰圖。圖源：中國(guó)日?qǐng)?bào)

“城”作為物質(zhì)載體，為居民生活與商業(yè)活動(dòng)提供物理基礎(chǔ)，其區(qū)隔與布局不僅直接影響活動(dòng)效率與質(zhì)量，還塑造著城市的生態(tài)。

而“市”因人而興，產(chǎn)業(yè)源于人的需求，受空間約束并反作用于空間與生活。商業(yè)生態(tài)是居民需求的衍生品，通過(guò)供給側(cè)創(chuàng)新滿足多樣化消費(fèi)。然而，商業(yè)活動(dòng)并非無(wú)序擴(kuò)張，它既受到人的需求的牽引，又受限于城市空間的承載能力和治理規(guī)范。同時(shí)，商業(yè)的繁榮反作用于空間改造（如底層商鋪改造）和生活方式（如提升便利性或制造擾民）。

“人”則與“城-市”相參。城市治理的核心是人的行為治理。城因人而建，市因人而興。人既是城-市規(guī)劃、建設(shè)的策劃者與推動(dòng)者，也是城-市的服務(wù)對(duì)象；因此，人的行為就是治理的中心目標(biāo)，城市發(fā)展的成效最終以人民滿意度為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。居民的參與意識(shí)與權(quán)益訴求，也決定了商業(yè)活動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)共生。

進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，隨著居民需求的多元化，社區(qū)功能復(fù)合化成為新的趨勢(shì)。人們重新追求居住與商業(yè)的融合，“城-市-人”再次走向融合，卻也面臨新的挑戰(zhàn)。

這一趨勢(shì)在經(jīng)典理論中早有呼應(yīng)。簡(jiǎn)·雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》中批判嚴(yán)格功能分區(qū)，倡導(dǎo)混合用途街區(qū)的活力，認(rèn)為多樣化商業(yè)與居住融合能產(chǎn)生“街道之眼”的自然監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)互動(dòng)與安全。居住空間疊加商業(yè)功能，形成“住改商”等自發(fā)業(yè)態(tài)，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的活力；同時(shí)，空間資源的有限性構(gòu)成硬約束，治理行動(dòng)則通過(guò)政策工具規(guī)范商業(yè)擴(kuò)張。

然而，在這種融合互動(dòng)中，若商業(yè)過(guò)度集聚則突破承載邊界，產(chǎn)生負(fù)外部性；若治理剛性過(guò)度則抑制活力。

簡(jiǎn)·雅各布斯對(duì)20世紀(jì)美國(guó)盛行的現(xiàn)代主義城市規(guī)劃理念持批判態(tài)度，比如大規(guī)模拆遷、城市更新、單一功能分區(qū)、高速路穿城、超大街區(qū)、把住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)嚴(yán)格分開等。

（二）演化：“城-市-人”共生關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)試

“城-市-人”的共生，并非靜態(tài)均衡，而是城市持續(xù)發(fā)展中的動(dòng)態(tài)調(diào)試過(guò)程。城市持續(xù)發(fā)展伴隨著生長(zhǎng)與調(diào)試。隨著城鎮(zhèn)化率提升和人口流動(dòng)加速，城市功能復(fù)合化趨勢(shì)不可避免。早期以居住為主的空間逐漸疊加商業(yè)需求，形成“住改商”等自發(fā)業(yè)態(tài)。這一生長(zhǎng)過(guò)程體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的活力，但也要求治理體系隨之演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從粗放擴(kuò)張向精細(xì)化平衡的轉(zhuǎn)變。

然而，傳統(tǒng)治理易陷入“治理vs自發(fā)”的二元對(duì)立，強(qiáng)調(diào)管控而忽視需求。而開放治理的范式則主張動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、利益協(xié)調(diào)和多方參與，實(shí)現(xiàn)沖突化解與共生優(yōu)化。這一轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了城市治理從“管”向“治”的理念升華。

值得強(qiáng)調(diào)的是，在動(dòng)態(tài)調(diào)試的過(guò)程中，城市更新為動(dòng)態(tài)調(diào)試提供了新的平臺(tái)和重塑機(jī)會(huì)。目前，部分城市空間規(guī)劃長(zhǎng)期存在“重形態(tài)、輕人本”的傾向，過(guò)度關(guān)注空間的物質(zhì)改造，忽視了人的多元需求，導(dǎo)致要么為了秩序抑制商業(yè)活力，要么為了發(fā)展放任商業(yè)擾民。高密度城區(qū)的空間承載邊界問(wèn)題凸顯，超大城市的人口與業(yè)態(tài)高度集聚，很容易突破單一社區(qū)的公共資源承載能力，引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)載、環(huán)境惡化等問(wèn)題。城市有機(jī)更新則為治理提供了物理層面的改造機(jī)會(huì)。

（三）歸位：人民城市理念下的價(jià)值坐標(biāo)

人民城市理念深刻回答了“城市為誰(shuí)建設(shè)、城市如何建設(shè)”的根本問(wèn)題，在超大城市語(yǔ)境下，為“城-市-人”共生關(guān)系治理提供了指引。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”，深刻揭示了城市發(fā)展的價(jià)值歸宿。以人民為中心，來(lái)破解空間、產(chǎn)業(yè)與生活矛盾，推動(dòng)城市發(fā)展從有機(jī)體向生命體再向文明體的演進(jìn)，為破解超大城市治理難題提供了決策的第一性指引。

進(jìn)一步看，“人民城市”理念的核心，就是明確了人是城市發(fā)展的最終目標(biāo)，而非工具。人既是發(fā)展的目的——城市建設(shè)旨在提升居民獲得感、幸福感、安全感，所有的空間規(guī)劃、商業(yè)發(fā)展，最終都要服務(wù)于人的美好生活；又是發(fā)展的動(dòng)力——居民的創(chuàng)造力與參與是城市創(chuàng)新的源泉。這一雙重定位，要求治理體系將人民需求置于首位，同時(shí)激發(fā)群眾主體作用，真正實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”。

值得注意的是，“人民”并非抽象的概念，而是包含了不同類型的具體的人。既有追求寧?kù)o生活的原住民，也有追求便利生活的年輕租戶，還有追求經(jīng)營(yíng)發(fā)展的商戶，他們都是城市的主人。

由此，治理邏輯強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌空間規(guī)劃、商業(yè)布局與民生改善，實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一，平衡不同群體的合理訴求。通過(guò)精細(xì)化管理、社區(qū)參與和制度創(chuàng)新，確保商業(yè)生態(tài)服務(wù)于居民生活，而非反噬空間與權(quán)益。

這一邏輯，是人民城市理念在實(shí)踐中的具體展開，為“城-市-人”共生提供價(jià)值導(dǎo)向和方法論基礎(chǔ)。

城市中的流動(dòng)攤販。圖源：新華社

三、六運(yùn)小區(qū)：“城-市-人”共生失衡的微觀樣本

（一）生成：從“住”到“商”的自然演化

六運(yùn)小區(qū)“住改商”現(xiàn)象的興起，是居住與休閑業(yè)態(tài)融合的典型都市新形式，深刻反映了“城-市-人”關(guān)系的微觀演化，是后工業(yè)時(shí)代功能復(fù)合化需求的自發(fā)體現(xiàn)。

居住與休閑業(yè)態(tài)融合的新型都市生活形式，表現(xiàn)為小區(qū)底層住宅改造為咖啡館、特色餐飲等休閑空間，形成“樓上住家、樓下開店”的復(fù)合格局。這一融合突破了傳統(tǒng)功能分區(qū)，創(chuàng)造了“后街經(jīng)濟(jì)”模式，體現(xiàn)了城市空間的多功能利用，也回應(yīng)了年輕群體對(duì)多元生活場(chǎng)景的需求。

部分市民對(duì)生活便利性與社區(qū)煙火氣的現(xiàn)實(shí)需求，體現(xiàn)在年輕白領(lǐng)和租戶選擇入住，正是因?yàn)闃窍仑S富的餐飲選擇提供了即時(shí)便利。商業(yè)集聚增強(qiáng)了社區(qū)活力，滿足了現(xiàn)代都市人對(duì)“煙火氣”的情感需求，體現(xiàn)了人的生活方式對(duì)商業(yè)生態(tài)的塑造作用。

商業(yè)生態(tài)在社區(qū)空間中的自發(fā)集聚特征，表現(xiàn)為得益于天河商圈輻射和地鐵便利，商業(yè)活動(dòng)自發(fā)集聚，形成網(wǎng)紅效應(yīng)。租金溢價(jià)（50平方米商鋪月租約2.2萬(wàn)元）進(jìn)一步激勵(lì)“住改商”擴(kuò)張，體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制在空間約束下的自組織特性。

（二）代價(jià)：過(guò)度集聚的負(fù)外部性

然而，業(yè)態(tài)過(guò)度集中于單一社區(qū)空間，產(chǎn)生了顯著負(fù)面外部性，凸顯了共生關(guān)系的失衡，也暴露了超大城市高密度空間的承載邊界問(wèn)題。

對(duì)本地居民生活環(huán)境的干擾和權(quán)益沖突：原住民與商戶、租戶形成利益分化，前者追求安靜居住，后者追求商業(yè)收益。商住矛盾長(zhǎng)期存在，部分居民因無(wú)法忍受而搬離，這也反映了多元主體訴求的分化，若不能有效平衡，就會(huì)導(dǎo)致部分群體的權(quán)益被忽視。

餐飲等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)空間、噪音、衛(wèi)生等層面的具體影響：油煙直排、噪音擾民、垃圾占道等問(wèn)題突出；消防隱患頻發(fā)，近期火災(zāi)事件即為佐證。熱食經(jīng)營(yíng)加劇了這些外部性，突破了社區(qū)公共資源的承載邊界。

市場(chǎng)活動(dòng)擠占了公共資源承載空間。小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化，難以支撐高密度商業(yè)流量，導(dǎo)致空間擠壓、公共服務(wù)供給不足。這一邊界問(wèn)題，暴露了單一社區(qū)承載多元功能的局限性，也說(shuō)明自發(fā)的商業(yè)集聚無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)共生平衡，需要治理的介入。

（三）反思：三個(gè)視角看失衡

六運(yùn)小區(qū)案例為“城-市-人”共生關(guān)系提供了生動(dòng)注腳，也為人民城市理念的實(shí)踐提供了微觀檢驗(yàn)。

1.微觀社區(qū)治理，也需要“城-市-人”的宏觀架構(gòu)。空間（底層住宅）成為商業(yè)載體，人的需求驅(qū)動(dòng)業(yè)態(tài)集聚，商業(yè)反作用于生活質(zhì)量，形成了完整的共生鏈條。而當(dāng)前的矛盾，正是三者的動(dòng)態(tài)平衡被打破：商業(yè)的過(guò)度擴(kuò)張突破了空間的承載，也損害了部分居民的權(quán)益，導(dǎo)致共生失衡。

2.“以人民為中心”的治理需要深層辯證。若忽視原住民權(quán)益，商業(yè)繁榮將異化為“擾民”，違背了人民城市的價(jià)值目標(biāo)；若機(jī)械清理，則違背了居民對(duì)便利性的需求，同樣損害了另一部分人民的利益。治理的核心，就是要在不同群體的訴求之間找到平衡點(diǎn)，而非簡(jiǎn)單的二元選擇。

3.從整體空間布局反思單一社區(qū)面臨的功能超載。過(guò)度集聚突破空間容量，提醒城市更新不能依賴單一節(jié)點(diǎn)，而需系統(tǒng)性規(guī)劃。這需要從微觀沖突向宏觀共生的范式轉(zhuǎn)換，通過(guò)更大范圍的空間統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)“城-市-人”的再平衡。

四、如何激發(fā)“城-市-人”共生活力？

（一）超越對(duì)立邏輯，構(gòu)建和諧的“城-市-人”生態(tài)

面對(duì)“城-市-人”的共生張力，治理首先要轉(zhuǎn)變理念：從二元對(duì)立走向動(dòng)態(tài)調(diào)試，真正踐行人民城市的價(jià)值導(dǎo)向。

首先，要避免“一刀切”清理的機(jī)械治理模式。政策執(zhí)行應(yīng)區(qū)分業(yè)態(tài)影響，避免簡(jiǎn)單關(guān)停，防止損害就業(yè)與活力，更不能忽視不同群體的合理需求。

第二，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)平衡與持續(xù)調(diào)試的開放治理邏輯。治理作為動(dòng)態(tài)過(guò)程，需通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估實(shí)現(xiàn)持續(xù)優(yōu)化，根據(jù)空間承載、居民訴求的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整治理策略，實(shí)現(xiàn)三者的動(dòng)態(tài)共生。

第三，要以人民需求為中心的治理價(jià)值導(dǎo)向。貫徹人民城市理念，將居民滿意度作為核心指標(biāo)，所有的治理措施，最終都要以是否提升人民的美好生活為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（二）堅(jiān)持服務(wù)于人，構(gòu)建分區(qū)分層的業(yè)態(tài)

針對(duì)空間承載的邊界問(wèn)題，需要通過(guò)空間的統(tǒng)籌與業(yè)態(tài)的分層，拓展共生的空間，實(shí)現(xiàn)商業(yè)與居住的平衡。

一是根據(jù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目環(huán)境影響程度實(shí)施合理分流。熱食類高影響業(yè)態(tài)優(yōu)先疏解，低影響（如冷飲、咖啡）可適度保留，在滿足居民便利需求的同時(shí)，降低對(duì)居住環(huán)境的干擾。

二是向整個(gè)街區(qū)與周邊社區(qū)分解經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)。打破單一社區(qū)集中，通過(guò)街區(qū)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，將過(guò)度集中的商業(yè)業(yè)態(tài)疏解到更大的空間范圍，緩解單一社區(qū)的承載壓力。

三是打造互補(bǔ)型、社區(qū)為中心的商業(yè)組團(tuán)。形成多層次、差異化生態(tài)，滿足不同群體需求，既為原住民提供寧?kù)o的居住環(huán)境，也為年輕群體提供便利的商業(yè)服務(wù)。

（三）以空間塑造業(yè)態(tài)，在城市更新中優(yōu)化商業(yè)生態(tài)

在城市更新的過(guò)程中，要重新構(gòu)建適配“城-市-人”共生的商業(yè)生態(tài)，避免重蹈覆轍。

超越大型商業(yè)綜合體的單一規(guī)劃模式。加強(qiáng)社區(qū)商業(yè)組團(tuán)的規(guī)劃指引。將多層次商業(yè)生態(tài)納入更新標(biāo)準(zhǔn)，避免“大而全”傾向，注重社區(qū)尺度的小而精組團(tuán)，適配居民的日常需求，避免過(guò)度的商業(yè)集聚。

注重與居民生活相適應(yīng)的多層次經(jīng)營(yíng)生態(tài)營(yíng)造。出臺(tái)社區(qū)商業(yè)分類指引，區(qū)分不同業(yè)態(tài)的影響，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的監(jiān)管，而非一刀切的禁止；規(guī)劃充分考慮空間的承載能力，避免業(yè)態(tài)的過(guò)度集聚，實(shí)現(xiàn)空間、商業(yè)與生活的有機(jī)融合，讓商業(yè)真正服務(wù)于人的生活，而非反過(guò)來(lái)擠壓生活空間。

加強(qiáng)空間規(guī)劃、治理政策與社區(qū)參與的協(xié)同機(jī)制。建立居民聽證、數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合執(zhí)法平臺(tái)，提升治理效能，建立社區(qū)議事平臺(tái)和績(jī)效反饋機(jī)制，確保治理的開放性與可持續(xù)性，讓居民能夠參與到治理過(guò)程中，表達(dá)自身的訴求，實(shí)現(xiàn)共建共治。

只有堅(jiān)持人民城市理念，將人作為城市發(fā)展的核心目標(biāo)，通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)試與系統(tǒng)優(yōu)化，方能實(shí)現(xiàn)空間有序、商業(yè)繁榮、生活美好的統(tǒng)一，為超大城市的高質(zhì)量發(fā)展注入持久動(dòng)力。

本文作者

孫占卿 廣州市社會(huì)科學(xué)院城市文化研究所副所長(zhǎng)、IPP特約研究員

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