新區(qū)變企業(yè)！開發(fā)區(qū)撤并潮，真的來了

文丨西部君

各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)的裁撤、合并，正在加速。

最近，西安曲江新區(qū)將逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的消息引發(fā)廣泛關(guān)注。

根據(jù)日前披露的西安市“十五五”規(guī)劃綱要，曲江新區(qū)將深化管理機(jī)制改革，按照責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。

這意味著，作為首個(gè)國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的曲江新區(qū)，將變身為文旅企業(yè)，不再承擔(dān)社會管理事務(wù)。

新區(qū)變企業(yè)，這個(gè)操作，目前在全國范圍雖然不多見，但這背后卻是一個(gè)越來越清晰的趨勢：

開發(fā)區(qū)的裁并潮，正在到來。

01

事實(shí)上，開發(fā)區(qū)的“收縮”，早就在進(jìn)行之中。

如前不久，遼寧就一次性取消5家省級高新區(qū)。

河南在2022年將全省開發(fā)區(qū)由288個(gè)整合為184個(gè)，減少104個(gè)。

重慶在2024年宣布：園區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量由106家優(yōu)化整合為50家。

浙江的行動更早，動作也更大。早在2021年，就將全省開發(fā)區(qū)（園區(qū)）由1059家減少到134家，縮減幅度超過80%。

而從各地發(fā)布的“十五五”規(guī)劃綱要看，未來幾年開發(fā)區(qū)的整合優(yōu)化已成為普遍行動，將不再只是個(gè)別地方的選擇。

僅舉幾例：

上海明確：深化開發(fā)區(qū)管理體制改革，理順開發(fā)區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系和運(yùn)營模式，推動開發(fā)主體向集成運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)、園區(qū)整合。

四川提出：加強(qiáng)開發(fā)區(qū)全生命周期管理，接續(xù)推進(jìn)整合優(yōu)化提升，有序?qū)嵤L動開發(fā)。

陜西明確：按照“一縣一區(qū)、一區(qū)多園”原則推進(jìn)開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化，依托國家級開發(fā)區(qū)或發(fā)展水平較高的省級開發(fā)區(qū)，整合區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、分布零散的園區(qū)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃。

安徽提出：突出集約高效，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)與各類產(chǎn)業(yè)載體開展優(yōu)化整合，強(qiáng)化統(tǒng)一運(yùn)營管理。

可以預(yù)見，未來幾年，開發(fā)區(qū)的整合將進(jìn)入加速推進(jìn)階段，涉及范圍和力度都將進(jìn)一步加大。包括西安，就遠(yuǎn)不只涉及曲江新區(qū)的調(diào)整。

02

那么，為何要在此時(shí)推進(jìn)開發(fā)區(qū)的整合？

從全國來看，開發(fā)區(qū)的設(shè)立，最早可以追溯至上世紀(jì)80年代。

1984年，國家進(jìn)一步開放大連、秦皇島等14個(gè)沿海港口城市，并在其中設(shè)立?國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)?。

此后，各類經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等“新區(qū)”如雨后春筍，不斷涌現(xiàn)。

并且，它們類型多樣，級別也有很大差異。

除了國家級和省級，許多縣區(qū)也自行設(shè)立了各類園區(qū)。

數(shù)據(jù)顯示，2024年國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為232個(gè)，國家高新區(qū)為179家。

它們是各類開發(fā)區(qū)的第一梯隊(duì)，綜合發(fā)展水平屬于“塔尖”。

而省級開發(fā)區(qū)總量達(dá)到了2200余個(gè)，地級行政區(qū)覆蓋率超過90%。這還不包括一些市縣自行設(shè)立的。個(gè)中水平差異，自然也參差不齊。

之所以出現(xiàn)這種“遍地開花”的局面，主要可高度概括為兩個(gè)原因。

一是，土地財(cái)政的激勵(lì)；二是，招商引資的競爭需要。

因?yàn)樵O(shè)置開發(fā)區(qū)，一般都享有相應(yīng)的政策優(yōu)惠，同時(shí)還能夠順理成章推進(jìn)新區(qū)開發(fā)。所以，被很多地方所熱衷。

客觀來說，這些開發(fā)區(qū)在過去幾十年中總體上還是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚和對外開放等發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著發(fā)展階段的變化，部分開發(fā)區(qū)的問題也逐漸顯現(xiàn)。

比如，管理機(jī)制不順。易導(dǎo)致多頭管理、權(quán)責(zé)模糊。

同時(shí)，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，相鄰區(qū)域園區(qū)定位相似，也容易造成招商內(nèi)耗，難以形成差異化發(fā)展。

此外，一些開發(fā)區(qū)本身創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不牢，一旦增量資源導(dǎo)入減少，運(yùn)營成本上升，就淪為“包袱”，難以可持續(xù)發(fā)展。

事實(shí)上，曲江新區(qū)就是一個(gè)很好的例子。

其前身是上世紀(jì)90年代設(shè)立的曲江旅游度假區(qū)。2003年，曲江新區(qū)成立。

隨后開始發(fā)力旅游產(chǎn)業(yè)，打造了大唐不夜城、大唐芙蓉園等多個(gè)世界級文旅IP，被視為是創(chuàng)造了城市開發(fā)的“曲江模式”。

但是，這種“政企合一”的模式，隨著發(fā)展階段的變化，也逐步走到臨界點(diǎn)，并留下了發(fā)展空間受限、社會管理包袱加重等一系列問題。

此次從“新區(qū)”轉(zhuǎn)型為企業(yè)，將社會管理事務(wù)移交行政區(qū)，實(shí)際就是卸下包袱、回歸“主業(yè)”。

03

那么，更多的“低效”開發(fā)區(qū)，到底將如何“變”？

從目前來看，或許會有幾種模式。

其一，如曲江新區(qū)所示，一些產(chǎn)業(yè)定位明確的新區(qū)，可能剝離社會管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢固囟óa(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

如安徽也提出：

全面深化“管委會+公司”運(yùn)營模式改革，分類有序剝離社會管理職能。

其二，就是合并“同類項(xiàng)”，把相鄰的、功能和定位相似的開發(fā)區(qū)進(jìn)行整合。

這一點(diǎn)，陜西“十五五”規(guī)劃建議中提到“推動空港新城與咸陽經(jīng)開區(qū)融合發(fā)展”，即是此思路的體現(xiàn)。

其三，也不排除出現(xiàn)“相反”的操作，即一些發(fā)展成熟、城市功能完善的開發(fā)區(qū)“升級”為行政區(qū)。

這方面，去年底重慶兩江新區(qū)變身為行政區(qū)，就是一個(gè)代表性案例。

這種模式有利于理順治理架構(gòu)，但也涉及復(fù)雜的行政區(qū)劃調(diào)整。

當(dāng)然，具體采取哪種模式，還是得取決于各開發(fā)區(qū)的資源稟賦、發(fā)展水平和功能定位。

但可以肯定的是，繼人口小縣機(jī)構(gòu)改革后，開發(fā)區(qū)的裁撤與合并，也在加快推進(jìn)。

各地開發(fā)區(qū)之間的競爭，也將更加激勵(lì)。留給那些運(yùn)營效率低下、創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)的開發(fā)區(qū)的時(shí)間，不多了。