楊志勇：構建政府債務管理長效機制，從根本上化解政府債務

資料圖。本文來源：《 學習時報 》（ 2026年04月20日 第 05 版 ）

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構建政府債務管理長效機制，從根本上化解政府債務

楊志勇

中國財政科學研究院黨委書記、院長

政府債務管理是國家治理的核心命題之一，不僅關乎財政可持續性，更直接影響國家信用與宏觀經濟安全。黨的十八大以來，黨中央高度重視政府債務管理工作，部署推動完善制度機制，形成法定債務“閉環”管理制度體系，加強債券資金分配使用管理，有力促進了經濟社會發展。

地方政府化債工作取得顯著進展。我國在政府債務管理方面采取的一系列重要舉措，為構建統一的政府債務管理長效機制打下了堅實的基礎，尤其是2024年9月26日中央政治局會議召開后出臺的一攬子化債方案，以及2024年11月十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的一攬子化債方案。

一攬子化債方案的重要內容包括：一是增加地方政府債務限額6萬億元，分3年實施，用于置換存量隱性債務，為地方政府騰出資源更好發展經濟、保障民生；二是從2024年起，連續5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；三是2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。這三項化債舉措，可化解地方隱性債務12萬億元。

12萬億元的化債資源，對于2023年末總量14.3萬億元的地方政府隱性債務而言，意味著地方政府在2028年底之前需要直接化解的債務僅2.3萬億元，大大減輕了地方政府的化債壓力。化債計劃直面問題，切實可行，也提升了地方政府債務的可持續性。但地方政府隱性債務的形成并非一朝一夕，化債不可能在一瞬間完成。提高地方政府債務限額，讓地方政府通過置換債券的方式，增加地方用于化債的專項債券資金，用時間換空間，也能夠大大減輕地方政府短期債務負擔。化債計劃的實施，還減輕了地方政府債務的利息負擔。由于法定債務利率低于隱性債務，用專項債券置換隱性債務，債務利息負擔下降，預計5年可節約利息6000億元，能夠大大緩解地方政府短期償債壓力，有利于地方政府集中財力用于經濟社會發展。

化債計劃不僅關注存量隱性債務的化解難題，而且注重新增隱性債務問題的解決，并堅決遏制新增地方隱性債務。化債計劃實施以來，各地將新增隱性債務作為紅線，新增隱性債務的溫床已經基本上被鏟除。這一點區別于歷次化債方案的落實，意味著化債不僅著眼于當前，而且有著長遠視野。由于地方隱性債務資金多來自金融機構，化債計劃的落實也提升了金融機構的資產質量，促進了金融機構的健康運營以及更加健康的金融生態的形成。這對于財政金融協同促內需也是極其有利的。

一攬子化債方案出臺之后，隱性債務置換工作有序進行，化債計劃落實到位，達到了預期目的。化債增強了財政的可持續性，為積極財政政策的實施提供了有力的支持。

化債計劃的制定和落實，不僅促進了當前地方政府債務問題的有效解決，而且體現了化債思路的轉變，即從過去的應急處置轉變為主動化解，從被動點狀式排雷轉變為整體性除險，從隱性債、法定債雙軌管理轉變為全部政府債務規范透明管理。化債思路體現系統性思維的要求，具體地說，就是需要更好地統籌發展和安全的關系。化債計劃在落實中既解燃眉之急、提振社會信心，守住不發生系統性風險的底線，又增加發展動能，為發展贏得更大的主動權。同時，化債計劃的制定和落實建立在摸清地方政府隱性債務底數的基礎上，必須有準確的政府債務信息支持，包括政府債務分類信息、政府債務結構信息、政府債務期限結構、各級政府債務負擔情況等。

堅持在發展中化債、在化債中發展，既是對化債現實的描述，也清晰指出了發展和化債的關系。化債不能只陷入具體的債務事宜，而應該從發展中尋找政府債務管理問題的治本之策。風物長宜放眼量，某些在特定時間節點上看似棘手的問題，隨著經濟社會的發展，可能會迎刃而解。

政府債務風險化解與管理的結構性難題。實踐中，我國地方政府債務管理需要從關注規模轉向風險化解與長效治理，這就涉及認識定位、主體區分、存量與增量協調、央地責任劃分、項目可行性、財政承受能力以及全口徑監管等多個層面。這些難題相互交織，妥善化解政府債務風險，關鍵在于厘清這些結構性矛盾，并在發展中尋求解決之道。

政府債務的認識問題。解決政府債務問題，不是要消滅政府債務，而是要讓政府債務在合理的范圍內以合適的方式存在。談債色變已是過去式。現代國家宏觀調控常用逆周期調控和跨周期調控，不必固守年度財政收支平衡，跨年度和周期性平衡比年度平衡更受重視。財政收支計劃安排更服從于宏觀調控的需要，有財政赤字，就有相應的政府債務。政府債務用得好，可以促進經濟社會發展；用得不好，不僅不會促進經濟社會發展，還可能帶來債務風險乃至危機。合理的政府債務規模、政府債務種類和期限結構等都是需要重點考慮的難題。

地方政府債務與國有企業債務的區分問題。國有企業作為獨立法人，有獨立承擔債務的責任，不能簡單地把地方國有企業的債務列為地方政府債務，或視為地方政府隱性債務。地方國有企業的債務被認定為隱性債務，與地方政府和國有企業的界限模糊有關。如何有效避免類似問題發生，是個難題。企業就是企業，國有企業也不例外，對于承擔特殊的公益性職責的國有企業，不應該按一般國有企業進行管理。守住堅決不新增隱性債務的底線，要從技術上形成遏制新增隱性債務的機制，讓隱性債務無處藏身。應推進國有企業分類管理，地方政府不得干預國有企業，地方政府的一些社會職能也不能讓國有企業去承擔。國有企業的義務是依法納稅、上繳利潤。

政府債務存量與增量的關系問題。處理好政府債務存量與增量的關系，要避免因存量債務問題而影響必要的新增債務空間。存量問題需要通過拉長時間段，在更長的時間內解決。即使這樣，存量問題仍可能影響增量。化債計劃的落實讓存量問題的解決有了更充分的時間，但是一些地方債務利息負擔仍然較重，在一些地方占政府可支配財力的比重較大，在一定程度上影響地方財政運行。利息負擔不僅僅是隱性債務置換后的利息負擔，而且法定債務也有相應的利息負擔，地方政府債務利息支出總額構成債務利息負擔。即使這樣，債務增量問題仍然要合理解決。在一定意義上，債務增量不足，會影響發展。堅持在發展中化債、在化債中發展，是正確處理政府債務和發展的關系的原則。債務存量和增量的關系實質上是化債與發展的關系，通過存量債務的化解促進發展，而不能讓存量問題拖累發展進程。

中央和地方政府間債務管理的責任問題。在分稅制基本框架下，各級政府各負其責，地方政府債務由省一級負總責。在這樣的基本原則下，省以下財政體制如何合理確定不同層級地方財政的債務管理責任，便成為一個現實難題。同時，地方政府債務限額由全國人大批準總限額，經國務院逐級下達并由省級財政部門統籌分配給各地，省級財政因此負有地方政府債務統籌的權力和責任。省以下地方財政如遇到債務利息支付和本金清償問題，正常情況下需要省級財政幫助，但這種幫助不應該是軟預算約束，需形成相應的激勵約束機制。從現實來看，這樣的責任區分尚不夠清晰，雖然有其靈活性，但也會帶來向上卸責的問題。現實中，還可能出現較低層級的地方財政不能償債而上級財政不能有效幫助的情況。對較低層級的政府來說，因為債務紅線的約束，可能會因此束縛發展的手腳。在什么情況下救助、在什么情況下不救助，應該有較為明確的界限，這是政府間債務管理責任區分的體制機制設計所需要考慮清楚的問題。

專項債券項目的可行性論證難題。專項債券項目從設計上看，都是項目收益可以覆蓋成本的，項目也因此得以通過。但在現實中，專項債券項目收益不能覆蓋成本的情況并不少見。這樣，專項債務一般化所帶來的債務償本付息問題就值得高度重視。專項債券項目資金在擴大使用范圍后，部分資金可以作為項目資本金，以更好地發揮專項債資金的作用，但由此也可能帶來項目的資本結構不合理導致利息負擔過重問題。還有一種專項債券項目，在項目設計論證階段缺乏充分的科學論證，致使項目連啟動都有困難，從而直接造成專項債券項目資金積壓。如何處理地方爭取專項債券項目的積極性和項目可行性之間的矛盾，也是個難題。理論上說，只要堅持科學論證，專項債券項目就應該是可執行的項目，且能夠達到收益覆蓋成本的基本要求。但現實中存在的問題，說明對于這樣的項目設計和科學論證，還缺少有效的約束機制。

財政可承受能力的評估難題。政府債務是有成本的，為提供公共服務所籌措的債務最終也是要償還的，保障和改善民生是政府應盡義務，但也要做到盡力而為、量力而行。財政可承受能力評估是必要的，這包括總體上的可承受能力評估，也包括具體項目的可承受能力評估，如為提供公共服務而進行債務融資，總體負擔是否財政可承受；具體項目所帶來的額外負擔是否為財政所承受。進行財政可承受能力評估，就是要測算政策出臺的成本，讓財政理財更具有合理性和可行性。因此，政府債務負擔問題，不僅要有微觀的項目成本意識，還要有宏觀成本意識。一定的政府債務規模的形成有歷史原因，即使要減債，也需要考慮債務緊縮效應，防范因債務急速壓縮所帶來的風險。政府債務總量與宏觀經濟政策的實施有關，積極的財政政策要求有一定的財政支出擴張力度。支出結構優化是提高財政資金效率的需要，同時，節約出來的資金還要用于其他需要支出保障的領域。

全口徑政府債務管理難題。在正常情況下，法定債務就是政府的全部債務，全口徑政府債務管理不是什么難題。但現實中，不僅法定債務構成政府的債務負擔，而且隱性債務也構成政府的債務負擔。現在，隱性債務規模已經確定，這為全口徑政府債務管理創造了有利的條件。同時，全口徑政府債務管理還有其他問題需要考慮。政府的直接債務、間接債務、顯性債務、隱性債務、或有債務等都應該納入全口徑債務管理。目前，直接債務、顯性債務的管理較為明確，但間接債務、隱性債務、或有債務的管理存在難度。這一方面源于底數不容易弄清，另一方面是因為這些債務在多大程度上轉化為直接債務以及所需要具備的條件都不容易厘清。全口徑債務管理并不能把各類債務總額簡單加總，一方面需要將各類可能的債務負擔列出來；另一方面還要分類管理，區分債務負擔問題的輕重緩急，結合政府財務報告體系的構建，全面提供各類政府債務信息。考慮到現實的復雜性，一些負債事項需要以會計報表附注的方式反映。

構建政府債務管理長效機制的著力點。化解政府債務難題是當務之急，但構建政府債務管理長效機制才是治本之策。圍繞這一目標，需重點做好以下幾個方面工作。

做好政府債務管理基礎工作。在完善政府債務分類和功能定位方面，需要嚴格區分一般債和專項債，二者在各自領域分別發揮作用。專項債券項目資金用于補充政府綜合財力的，要在過渡期之后，嚴格一般債和專項債的分類管理和功能定位。不符合專項債條件的，堅決不列為專項債。專項債券項目就是項目收益可以覆蓋項目成本的項目。至于過渡性制度安排所形成的專項債一般化問題，需積極籌措財力，包括更多關注專項債券項目資金使用中所形成的資產，將負債管理和資產管理有機結合，讓資產盤活成為應對專項債務償本付息的一條重要途徑。應高度重視不同種類債務的功能定位，一般債要在財政政策的實施中發揮作用，與宏觀經濟調控目標更好對接，并體現積極財政政策的力度要求。專項債和項目投資密切相關，需做好項目設計論證工作，項目應經過財政可承受能力評估。特別國債尤其是超長期特別國債要與國債發行的目標相匹配，并不斷優化資金規模和使用結構，讓其功能得到更好發揮。

優化中央和地方政府債務結構。中央和地方政府債務結構的確定必須立足我國國情，不能簡單照搬西方國家的做法。國情不同，政府的職能有很大差異，而地方政府債務的多少與地方政府職能密切相關。對已經形成的地方政府債務規模要認識到其合理性，不能簡單認為壓縮地方債務規模就是未來方向，要以增強財政可持續性為導向，更好發揮地方政府債務作用，合理配置地方政府債務限額，讓那些有項目基礎、可以更有效使用債務資金的地方多發債。尤其要按照經濟大省挑大梁的要求，更有針對性地支持經濟高質量發展，通過發展解決債務問題。要立足我國國情，充分發揮中央和地方兩個積極性，在地方政府債務占比較高的情況下，反而有利于地方因地制宜，更好發揮其積極性。

強化源頭治理，有效滿足宏觀調控需求，支持落實國家重大戰略任務。按照高質量發展的要求，政府債務管理還有不少需要改善的地方。應深入分析政府債務形成的原因，從源頭抓起，堅持遠近結合、堵疏并舉、標本兼治，在解決問題的同時不引發其他問題。既要考慮眼前的問題，也要放眼長遠，將短期問題和中長期問題結合起來。地方政府隱性債務的形成有一定歷史原因，僅靠堵是不夠的，需“堵后門”“開前門”并行，以確保地方政府債務合理發揮作用。政府債務管理既要治標，更要治本，表面的問題要解決，體制機制的問題更要解決，這樣才能從根本上促進政府債務管理長效機制的建立和完善。宏觀調控對財政支出力度和財政收入政策提出了相應的要求，要在保持合理宏觀稅負水平的前提下，合理籌集財力。推進財政科學管理，在提高財政資金效率的同時，更加精準保障國家重大戰略任務的落實。

加強地方政府法定債務管理，科學合理確定債務規模。地方政府法定債務規模通常認為是合理的，這需結合地方政府包括隱性債務在內的其他債務負擔、支出需求、財力供給等多個因素進行綜合分析。地方政府舉債要量力而行，不做超越經濟發展階段的事。債務資金需統籌安排，公益性項目債券資金的使用同樣講求效益，要打破公益性項目經營不需要效益的認識誤區。地方政府債務資金的使用要通過加強地方預算管理，讓每一分資金都在約束下進行，加強對債務資金使用的監督，將債務資金配置到最有利于促進高質量發展的領域。

建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制。要采取有效措施加強全口徑政府債務管理，通過監測監管，及時發現可能存在的問題和風險，并采取有效措施加以應對。堅決遏制新增隱性債務，是構建防范化解隱性債務風險長效機制的重要內容。這里涉及隱性債務的定性問題，什么樣的債務屬于隱性債務需要更明確的界定。只有在明確界定的基礎上，問責才是有效的。化債計劃的落實也要加強財會監督，對于化債不實的，要嚴加查處，形成相應的警示機制并真正起到遏制新增隱性債務的作用。

此外，應加快地方融資平臺的改革轉型，為構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制創造更加有利的條件。■

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