金融監管要面臨哪些挑戰？肖遠企給出的應對思路和參考答案

文 | 中國金融網(CFN) 大河

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2026年4月，國家金融監督管理總局副局長肖遠企在澳門葡語國家（地區）保險監管研討會上發表演講，圍繞“國際現代金融監管的挑戰與應對”這一主題，從國際監管規則等效性、跨周期監管、金融機構風險防控內生機制、非銀行金融機構監管以及金融運行韌性監管五個維度，系統闡述了當前全球金融監管面臨的深層挑戰及其應對思路。這場演講既有對國際監管框架結構性裂痕的清醒判斷，也有對非銀金融資產首次超過銀行業資產這一歷史性變化的敏銳捕捉，更提出了“商業模式可持續”“考核激勵機制科學”“跨周期預防性儲備真實充足”等具操作性的監管標準，為復雜環境下的金融監管提供了富有智慧的參考答案。

國際監管規則等效性面臨結構性裂痕

肖遠企指出，從布雷頓森林體系到巴塞爾協議Ⅲ的演進，本質上是全球金融監管從碎片化走向一致性的歷史進程。通過標準和原則的引導、執行評估的約束以及跨境監管合作的加強，全球金融監管在不同國家和地區的等效實現取得較大進展。但當前國際監管框架已出現結構性裂痕。根據巴塞爾銀行監管委員會發布的巴塞爾協議Ⅲ相關執行進展監測報告，第三支柱信息披露要求的執行偏差度最高值已創下巴塞爾協議Ⅲ實施以來的紀錄，巴塞爾協議Ⅲ面臨改革以來在執行層面上的巨大挑戰。

對此，肖遠企提出構建“核心原則+適應性調整”的雙層監管架構——維護資本充足、流動性管理等核心監管標準的嚴肅性，同時建立監管彈性空間，允許各國實施適應性監管。這種制度設計既需防范監管競次效應，又要為不同國家和地區金融結構差異保留必要的靈活性。

跨周期監管：前瞻性思維與艱難實踐

2008年國際金融危機之后，國際上對金融跨周期監管進行了探索。巴塞爾協議Ⅲ引入了0-2.5%的逆周期資本緩沖機制：在經濟擴張時要求銀行多計提資本，在經濟變差時釋放，以抑制過熱、防止信貸劇烈收縮。肖遠企指出，跨周期監管本質上是一種前瞻性監管思維，監管者可以對行業整體提出統一要求，可以對單家機構實施分類監管，也可以對同類業務領域采取跨周期監管措施。

然而，由于準確判斷周期在實踐中十分困難，巴塞爾協議Ⅲ改革以來，很少有國家和地區的監管當局對整個金融行業采取了跨周期監管措施，比較多的是對單體金融機構提出逆周期資本緩沖要求。肖遠企強調，對金融機構施行跨周期監管要聚焦三個方面：一是商業模式是否可持續——商業模式應與其資源稟賦和外部市場環境相適配，具有核心競爭力，并能適應經濟變化；二是考核激勵機制是“竭澤而漁”還是“放水養魚”——來自股東和管理層的考核激勵標準，在很大程度上決定機構能否實現長遠發展；三是跨周期預防性儲備是否真實和充足——在上行期充實資本和撥備，在盈利下降時釋放以平滑波動。肖遠企坦言，做好跨周期監管需要監管者有寬闊的視野、前瞻性思維、豐富的監管實踐經驗和強大的戰略擔當。

風險防控內生機制：防止內控失靈的治本之策

肖遠企指出，金融機構作為經營主體，最了解其業務，最熟悉其風險，是風險防控的內因和決定性力量。國際上一些金融機構出現重大風險，幾乎都與其內控機制失靈失效相關。監管的一個重要目標就是培育、激發和鞏固金融機構風險防控的內生機制。

他提出，健全的金融機構風險內控體系應筑牢三道防線，形成有效制衡。一是機構內部的治理制衡，通過股東大會、董事會、管理層的制度安排形成決策理性，特別強調“股東利益不能凌駕于金融機構，建立股東特別是控股股東與高管之間的防火墻是非常重要的”。二是前中后臺的業務制衡，前臺側重于客戶風險識別與防范，中臺側重綜合風險評估與控制，后臺側重風險的監督與安全保障，三者相互監督、相互制約，構成防控閉環。三是市場約束的外部制衡，主要是加強信息披露、提高透明度、嚴肅市場紀律，形成外部監督合力。肖遠企認為，當前國際金融監管需要把如何防止金融機構內控失靈作為重大課題來研究，因為這是能在防風險方面產生事半功倍效果的關鍵舉措。

非銀行金融機構監管：系統性框架亟待建立

這是本次演講中數據最為震撼的部分。據金融穩定委員會（FSB）數據，2024年底全球非銀金融資產規模已超256萬億美元，占全球金融資產的51%，首次超過銀行業資產，同比增速9.4%，是銀行業的兩倍。全球私募信貸規模目前已超過2萬億美元。

肖遠企指出，銀行監管已有一套比較系統的框架，特別是2008年金融危機后建立的以資本和流動性為核心的巴塞爾協議Ⅲ監管改革體系，覆蓋了銀行業務和風險的全領域全鏈條。但非銀行金融機構相對杠桿率高、產品結構復雜、透明度低、客戶評級較低。目前，一些國家和地區雖有監管，但都比較零散，約束性不強，有效性不高。整體上，非銀行金融機構的監管框架仍在探索中。隨著非銀行金融活動日益重要，建立一套系統的監管標準已十分迫切，必須明確監管主體、監管范圍和監管工具，特別是要建立與其風險負外部性相匹配、具有剛性約束的監管框架。

金融運行韌性監管：新變化帶來的新挑戰

肖遠企強調，維護金融運行韌性是金融監管的重要職責。當前，新的變化對維護金融運行韌性帶來了多重挑戰。一是貨幣形態與傳導原理的變化——數字貨幣、加密貨幣在全球的規模與增速均在上升，一定程度上發揮了傳統貨幣的價值尺度和交易中介作用；非銀金融媒介以及支付去銀行化，使得通過商業銀行存貸創造貨幣的傳統機理已有所改變。二是以人工智能為代表的科技產業革命可能重構金融供給方式，給金融行業帶來全方位影響，同時也產生了新型金融風險。三是金融機構將許多業務和管理事務外包給第三方，普遍集中在少數大型公司，由此可能帶來單點集中度風險，進而引發系統性風險。四是網絡攻擊、氣候變化等非傳統風險，尚未建立有效的隔離屏障。

肖遠企表示，盡管國際金融運行整體上是強勁的、健康的，但這些新變化也帶來了潛在的不穩定性。“凡事預則立”，防止金融運行韌性遭受損害是監管的重點，這些新的變化使之變得更加迫切。全球金融監管的發展就是一個不斷應對新挑戰而逐漸改進完善的歷史，不斷總結經驗教訓、完善監管框架、工具與方法，是國際金融監管領域的使命，也是必須承擔的責任。

分析與評論

肖遠企的這場演講，以五大挑戰為框架，系統勾勒了當前全球金融監管面臨的復雜圖景。其核心價值不僅在于問題的精準識別，更在于給出了具有操作性的應對思路。

第一，對國際監管規則等效性的判斷清醒而務實。 巴塞爾協議Ⅲ第三支柱信息披露執行偏差創下紀錄，揭示了全球監管協調的深層困境。肖遠企提出的“核心原則+適應性調整”雙層架構，既維護了核心標準的嚴肅性，又為各國差異保留了彈性空間，是一種務實的制度設計。這反映了中國監管者對國際規則演進的深刻理解：既不盲目追求形式上的“完全等效”，也不退回到各自為政的碎片化狀態。

第二，跨周期監管的三條標準具有方法論意義。 商業模式可持續、考核機制科學、預防性儲備真實充足，這三條標準將宏觀的“跨周期”概念轉化為可評估、可操作的微觀指標。特別是對考核激勵機制的關注，直擊金融機構短期行為的制度根源。肖遠企坦言跨周期監管“絕非易事”，這種實事求是的態度比空談理念更有價值。

第三，非銀金融資產首次超過銀行業資產是一個歷史性轉折點。 FSB數據顯示，2024年底全球非銀金融資產超256萬億美元，占全球金融資產51%，增速9.4%是銀行業的兩倍。這一數據標志著全球金融結構已發生根本性變化。然而，監管框架卻嚴重滯后——非銀機構的監管零散、約束弱、有效性低。肖遠企呼吁建立“具有剛性約束的監管框架”，正是對這一結構性風險的及時回應。私募信貸超2萬億美元且透明度極低，更是不容忽視的風險點。

第四，內生機制監管抓住了風險防控的“牛鼻子”。 肖遠企強調，金融機構是風險防控的內因和決定性力量。三道防線中特別提到“股東利益不能凌駕于金融機構”，建立股東與高管之間的防火墻，這直指部分金融機構公司治理失靈的根源。外部監管再強，也無法替代機構自身的風險管控。將激發內生機制作為監管目標，是一種“治本”思路。

第五，新挑戰清單具有前瞻性。 數字貨幣改變貨幣傳導機理、AI重構金融供給、第三方外包產生單點集中度風險、網絡攻擊與氣候變化——這些并非遙遠的風險，而是正在發生的現實。肖遠企將這些納入監管視野，體現了“凡事預則立”的主動防御思維。

中國金融網董事長何世紅認為，肖遠企的演講為金融監管提供了一份清晰的“問題清單”和“行動指南”。在非銀金融資產已超銀行、數字貨幣方興未艾、AI加速滲透的背景下，傳統以銀行為核心的監管框架亟需擴展和升級。演講中提出的“雙層架構”“三道防線”“三條標準”等概念，既有理論高度，又有實踐指向。對于正在推進金融強國建設的中國而言，這些思考同樣具有重要的參考價值——如何在借鑒國際經驗的同時，構建適應自身國情的現代金融監管體系，仍是需要持續探索的重大課題。