觀點(diǎn)丨馬懷德：通過專門立法補(bǔ)齊低空管理領(lǐng)域的制度短板

馬懷德

中國人民大學(xué)校長(zhǎng)

從低空觀光、無人機(jī)表演到低空通勤、同城無人機(jī)物流配送等場(chǎng)景應(yīng)用，低空經(jīng)濟(jì)正加速“飛”入公眾視野，“飛”進(jìn)千家萬戶。

今年的政府工作報(bào)告提出，打造集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟(jì)等新興支柱產(chǎn)業(yè)。《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到，這已是低空經(jīng)濟(jì)第三次被寫入政府工作報(bào)告。

如何讓低空經(jīng)濟(jì)“飛”得安全，如何為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供法治支撐，記者近日采訪了多位全國人大代表和政協(xié)委員。

明確權(quán)責(zé)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

低空經(jīng)濟(jì)在給人們帶來便利的同時(shí)，安全風(fēng)險(xiǎn)同步顯現(xiàn)。

“我國低空經(jīng)濟(jì)正從試點(diǎn)探索向規(guī)模化發(fā)展邁進(jìn)，航空器數(shù)量激增、應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展，空域管理、飛行監(jiān)管、安全防控等領(lǐng)域的新問題、新挑戰(zhàn)層出不窮。”全國政協(xié)委員、上海航天信息科技研究院院長(zhǎng)、華東師范大學(xué)國家安全與應(yīng)急管理研究院院長(zhǎng)伍愛群告訴記者。

面對(duì)此前發(fā)生的無人機(jī)違規(guī)闖入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)干擾航班起降、非法抵近敏感區(qū)域拍攝竊取涉密信息、墜機(jī)傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件，全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)校長(zhǎng)馬懷德指出，傳統(tǒng)以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機(jī)“低慢小”的運(yùn)行特性，低空管理領(lǐng)域的制度短板亟須通過專門立法補(bǔ)齊。“值得注意的是，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》作為我國首部專門規(guī)范無人機(jī)管理的行政法規(guī)，精準(zhǔn)填補(bǔ)了相關(guān)立法空白。”馬懷德說。

“當(dāng)前低空經(jīng)濟(jì)迫切需要完善的法治體系加以規(guī)范和保障。”伍愛群說，“唯有以法治明確權(quán)責(zé)邊界、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法、化解發(fā)展矛盾，才能實(shí)現(xiàn)低空安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同頻共振，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)在法治化軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”

從立法層面看，我國已經(jīng)建立起以民用航空法為核心，以《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等行政法規(guī)以及《民用航空使用空域辦法》《民用航空安全管理規(guī)定》等部門規(guī)章為組成部分的法律法規(guī)框架。

“這些規(guī)范主要適用于民用航空。”全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)呂紅兵認(rèn)為，低空經(jīng)濟(jì)具備新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特征，應(yīng)通過專門立法激勵(lì)發(fā)展、發(fā)揮功能。

健全法治完善體系

安全是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和底線，法治是筑牢低空安全防線、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。

呂紅兵建議，以新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)為載體，建立產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度體系。將國家中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)政策要求提升至產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度的高度。借鑒清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等立法實(shí)踐，制定人工智能、商用航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度。在此基礎(chǔ)上，提煉形成具有中國特色的新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。

低空經(jīng)濟(jì)由低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務(wù)等多個(gè)業(yè)態(tài)組成。呂紅兵提出，立足我國低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及需求，采用更側(cè)重促進(jìn)型的立法模式。

“加快低空領(lǐng)域?qū)ｉT立法進(jìn)程，清晰界定低空飛行的定義、范圍、管理主體、權(quán)責(zé)劃分，明確航空器生產(chǎn)制造、適航認(rèn)證、飛行運(yùn)營、安全防控等各環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。”伍愛群建議，完善配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，結(jié)合不同地區(qū)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，制定差異化的實(shí)施細(xì)則，形成“國家立法+地方配套”體系。

呂紅兵建議，在促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)立法中，規(guī)定國家對(duì)低空空域的所有權(quán)；在低空界定方面，對(duì)低空空域絕對(duì)高度予以明確，平衡公共安全維護(hù)、交通管制便捷、資源高效利用之間的關(guān)系；在安全保障方面，應(yīng)依法確立安全為先原則，并將此貫穿低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程，包括航空器制造與登記、運(yùn)營方資質(zhì)和許可、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、交通規(guī)則制定及監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集并合規(guī)。

新修訂的民用航空法有鼓勵(lì)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“應(yīng)用拓展”“促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的表述。對(duì)此，呂紅兵建議加強(qiáng)在醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、物流配送、國土能源、氣象測(cè)繪、文體旅游以及農(nóng)業(yè)、海洋等方面的應(yīng)用拓展，并制定科學(xué)性、系統(tǒng)化的配套管理規(guī)則。

伍愛群建議加快統(tǒng)一低空領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從飛行器性能、通信導(dǎo)航、空域劃設(shè)、飛行管控等方面構(gòu)建完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。

協(xié)同共治守護(hù)安全

“只有管得住，才能放得開”逐漸成為低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)共識(shí)，行業(yè)總體正在走向規(guī)范治理道路。

低空管理覆蓋空域管理、公共安全、生產(chǎn)監(jiān)管、市場(chǎng)規(guī)范等多個(gè)領(lǐng)域。在全國人大代表、中國航發(fā)湖南動(dòng)力機(jī)械研究所專職總師單曉明看來，要常抓不懈，繼續(xù)完善低空安全管理體系。同時(shí)，疏堵結(jié)合，解決空域資源供需失衡難題。還要推進(jìn)改革機(jī)構(gòu)，提高基層低空交通管理能力。

伍愛群建議，堅(jiān)持“安全第一、包容審慎”的原則，在立法和監(jiān)管中兼顧安全保障與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。他認(rèn)為，低空經(jīng)濟(jì)涉及空管、民航、工信、公安、應(yīng)急等多個(gè)部門，跨領(lǐng)域、跨區(qū)域特征顯著，要建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)”的低空綜合監(jiān)管機(jī)制，明確各部門的監(jiān)管職責(zé)和協(xié)作流程，推動(dòng)監(jiān)管信息共享、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。

呂紅兵提出，鼓勵(lì)成立低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；發(fā)揮國資引導(dǎo)作用，帶動(dòng)社會(huì)資本參與；完善投融資服務(wù)體系；加大技術(shù)創(chuàng)新支持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；支持標(biāo)準(zhǔn)體系和試驗(yàn)驗(yàn)證平臺(tái)建設(shè)；深化國際合作。

全國人大代表、中國民航大學(xué)副校長(zhǎng)吳仁彪建議，各地要盡快設(shè)立“空中交警”隊(duì)伍，應(yīng)本著循序漸進(jìn)的原則，隨著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，逐步增加。

“強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)，配備專業(yè)的低空監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍和設(shè)備，運(yùn)用衛(wèi)星定位、雷達(dá)探測(cè)、通感一體、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，構(gòu)建智能化、全流程的監(jiān)管執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)低空飛行活動(dòng)的精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、快速處置。”伍愛群建議，加大對(duì)違法違規(guī)飛行行為的處罰力度，對(duì)“黑飛”、無證運(yùn)營、超范圍飛行等行為形成有效震懾，切實(shí)維護(hù)低空飛行秩序和公共安全。

自2026年1月1日起施行的新修訂的治安管理處罰法，已把無人機(jī)“黑飛”列入處罰范圍。前不久，公安部公布8起依法打擊無人機(jī)“黑飛”違法犯罪典型案例。為充分發(fā)揮警示教育作用，吳仁彪建議各地公安部門要定期公布典型案例，這對(duì)于提高公民的法律意識(shí)、普及低空安全飛行基本知識(shí)、保障低空經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展有著重要意義。

“要強(qiáng)化法治宣傳教育和社會(huì)共治，推動(dòng)形成低空安全治理的合力。”伍愛群指出，要引導(dǎo)社會(huì)公眾樹立正確的低空安全觀念，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、科研院所等社會(huì)力量參與低空安全治理，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督的低空安全共治格局。

文章來源：《法治日?qǐng)?bào)》

微信編輯：張菁菁

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