鄭德高:人口流動與縣域城鄉融合發展

鄭德高.人口流動與縣域城鄉融合發展[J].中國鄉村發現,2025,(04):16-18.

城鄉融合發展的突破口還是要看未來中國城鎮化人口流動的趨勢，通過人口流動來判斷城鄉融合怎么辦。城鄉融合要嘗試著去尋找一個突破口，既能夠連接城市，又能夠帶動鄉村，率先在縣域范圍內實現城鄉融合發展，這也是總書記的要求。在中央城市工作會議里面特別強調分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展。所以城鎮化的過程，城鄉融合的過程可能是一個久久為功的過程。本文從以下三個角度對城鄉融合進行分析。

一、人口流動深刻影響中國的城鄉關系

對中國城鎮化有一個大的判斷，未來城鎮化的總量會在70到75%的這樣一個趨勢。在這個趨勢下會有明顯的兩端增長特點，一個是人口會繼續流向超大特大城市，包括城市群和都市圈。另外一個很重要的趨勢是縣城的人口也可能會出現顯著的增加，可能會大概增加幾千萬。所以，能夠看到很多縣域的人口是在降低，但縣城的人口卻在增加，這也是中國城鎮化一個很重要的特點。針對這個特點，還可以繼續判斷，即使中國未來城鎮化處于70%到75%區間的一個水平，但是它的流動性并不會降低。

經常說快速城鎮化進入到穩定增長的城鎮化，但是流動性可能會進一步增強，所謂流動性就是說人口可能是人口分離的流動，并沒有完全城鎮化。2010年到2020年，全國的人口流動還是在進一步增強，即使在疫情之后，全國的人口流動同樣是在增強的，并沒有完全降低。但是，不同層級的城市在流動的過程當中發揮著不一樣的作用，可以初步判斷，在大城市可能就是長距離的流動會多一點，省外的流動或者說省內其他城市的流動，而在縣域或縣城里面就是就地城鎮化的流動，也是在增強的。在這種強度的流動中可以看出，不同層級的城市在流動性中是發揮差異的，因而跨省流動可能會到大城市，但是縣域的流動或者是返鄉可能就是在縣城，側重于就地城市化或者說境域的流動增加，這是對人口未來趨勢的總判斷。

通過這個總的判斷，未來中國的城鎮化可能在75%的水平。城鎮人口從現在的9.5億不到，到未來的10億左右，鄉村人口可能有一個大幅度的下降，同樣是增減1億人，但是降幅的差別很大，這樣就給鄉村的發展帶來了巨大的挑戰。因為重要的人口或者說有紅利的人口都進入到城市，對鄉村來說就呈現出人口的老齡化、空巢化和主要勞動力減少等突出問題。當然，我國城市也存在老齡化、少子化等相關問題，鄉村也碰到類似的問題，所以城鄉的失衡可能會更加嚴重。在這種背景下，從經濟發展的角度來說，城市如果增加人口，可以增加正向循環，哪怕是增加1億人，從9點幾億到10億人。但是鄉村從產業和人口發展角度來講可能就會出現造血不足現象，所以這是一個基本的現實現狀，在鄉村里面即使有很大的投入，但是人口的減少對經濟發展不是那么正向循環，這是我們面臨的巨大挑戰。所以在這種挑戰下城市和鄉村都有同樣的問題，當然鄉村所存在的問題會更加突出一些，一方面是設施的閑置與短缺是并存的，而城市是擁擠或者宜居水平不高，所以城鄉都在這里面面臨巨大的挑戰。

二、縣城在城鄉融合發展中的支點作用

可以發現，在這種挑戰下不能光就城市看城市，就鄉村看鄉村，縣城在這里面發揮了支點作用，因為縣城在這個過程當中可以發揮重要作用，是促進城鄉循環的最主要的一個支點。一是縣域可以工業農業兼業，二是城鄉雙棲，因為就是中國城鎮化很長一段時間里面鄉村人口普遍的現象就是說我也不是那么愿意住在城市，也不愿意住在鄉村，但是生活條件還要改善，在很長一段時間內，既是在城里面，又是在鄉村里面，即平常打工在這個城市，但是落腳有可能在縣城。

因此，縣城在城鄉雙棲、工業農業兼業里面將發揮重要的作用，也是促進城鄉雙向流動最重要的條件。在這個條件下，人口或者是新生代的人口也有可能有比較強的意愿留在縣城。根據相關統計，70年代的人越早越愿意離開城市，90后或00后留在鄉村意愿也沒有那么差，其中浙江是比較典型的。因為浙江省城鄉水平差距很小，所以更愿意留在鄉村，也不見得愿意留在大城市。

這也是要看發展的水平，這是階段的模型，不一定完全是U型曲線。但可以看到留在縣城和留在本地的意愿也沒有差，也沒有說一定要前往城市并且留在城市里面。在這個過程中，就能發現縣城是一個很特殊的現象，百分之七十的縣域人口都在減少，可能只有30%的縣域人口在增加，但是縣城是反過來的，人口九增一減，有90%的縣城人口在增加，只有10%的縣城人口在減少，這是縣城在城鄉融合發展過程中的一個很重要的判斷。縣城顯然是推進城鄉融合發展的重要載體，一個是從公共服務設施均等化的角度可以發揮重要的作用，另外一個是從一二三產業融合的角度也可以發揮重要的作用。這個載體或者說這個支點在未來城鎮化、城鄉融合的過程當中會發揮很大作用，是需要國家重點關注并投入的。

當然，目前縣城人口在增加，它的優勢和短板也都很明顯。縣城城市人口少，成本低，慢生活的優勢比較明顯，但是缺點也同樣存在。一是就業崗位數量較少；二是服務質量有待提高；三是宜居性有待提升。可以看到縣城既有長板也有短板。要解決這個問題要從人的需求出發，切實推進縣域城鄉融合，還是需要老百姓安居樂業，能夠把服務設施水平提高延伸，能夠滿足他們的基本生活需求，人的需求是所需要解決的一個重要問題。

三、縣城發展和核心要點

縣城發展的要點是什么？首先是通過增加就業吸引人。縣城的發展既不能搞大規模的工業化，只能通過以下兩條路徑。第一條是走與農業產業相關的產業發展道路，第二條是走與區域相關的產業發展道路，可能靠近大城市就可以解決自身特色發展的問題。

其次是切實提高縣城的人居環境品質，以實現留住人的目標。現在去鄉村，一定會覺得縣城發展水平相對不錯，公共服務設施、生活品質和城市風貌都有其自身的特點。

再是能夠服務更大的人群。縣城可以通過基礎設施的延伸，通過生活圈、醫聯體和教聯體帶動鄉村的發展。通過吸引人、服務人來帶動縣城的發展。所以說城鄉融合發展人口流動是關鍵，人口流動中縣城的發展是關鍵，縣城的核心還是要吸引人、留住人和服務人。

作者系中國農村發展學會副會長、中國城市規劃設計研究院副院長;來源:《中國鄉村發現》2025年4期