惲爽：強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)同，激發(fā)更新動(dòng)能——解讀《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》政策亮點(diǎn)

導(dǎo) 讀

“十五五”開局之年，如何高質(zhì)量發(fā)展？近日由自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》提供了關(guān)鍵的政策工具包。中國(guó)建設(shè)報(bào)刊載清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)惲爽文章，解讀《通知》政策亮點(diǎn)。惲爽指出，該政策通過規(guī)劃協(xié)同、彈性管理、服務(wù)優(yōu)化、多元共治四大創(chuàng)新，為城市更新行動(dòng)精準(zhǔn)賦能。

內(nèi)容來源：中國(guó)建設(shè)報(bào)

作者系北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司黨總支書記、院長(zhǎng)

為深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，近日由自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的（以下簡(jiǎn)稱《通知》），標(biāo)志著我國(guó)城市更新工作邁入了以系統(tǒng)化支持與內(nèi)涵式發(fā)展并重的新階段。《通知》以“人民城市”理念為根本遵循，聚焦規(guī)劃協(xié)同、實(shí)施路徑等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新與精準(zhǔn)化工具供給，著力破解深層體制機(jī)制障礙，為扎實(shí)推進(jìn)城市更新行動(dòng)、全面提升城市發(fā)展質(zhì)量注入了堅(jiān)實(shí)而持久的政策動(dòng)能與制度保障。

堅(jiān)持規(guī)劃協(xié)同，貫通城市更新規(guī)劃實(shí)施體系

推動(dòng)城市更新，必須確保宏觀戰(zhàn)略能精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目，關(guān)鍵在于構(gòu)建城市更新規(guī)劃實(shí)施體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系貫通協(xié)同的工作閉環(huán)。

第一，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃引領(lǐng)，夯實(shí)詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化依據(jù)。《通知》明確要求，城市更新工作必須以國(guó)土空間總體規(guī)劃和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃確定的更新目標(biāo)與重點(diǎn)為根本遵循，并緊密結(jié)合“十五五”城市更新行動(dòng)需求，對(duì)擬實(shí)施更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃開展評(píng)估與優(yōu)化。這從制度層面，既確立了專項(xiàng)規(guī)劃“定目標(biāo)、把方向”的全局引領(lǐng)地位，也明確了其為詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化提供依據(jù)的關(guān)鍵作用，為系統(tǒng)推進(jìn)城市更新行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)與清晰的實(shí)踐路徑。

第二，創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化機(jī)制，賦予動(dòng)態(tài)維護(hù)適應(yīng)能力。為落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃要求，《通知》明確可通過“技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整”等方式優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃，并鼓勵(lì)簡(jiǎn)化修改程序。此舉本質(zhì)上是賦予詳細(xì)規(guī)劃必要的“動(dòng)態(tài)維護(hù)”能力，使其從靜態(tài)藍(lán)圖轉(zhuǎn)變?yōu)槟芏ㄆ谠u(píng)估、快速響應(yīng)實(shí)施需求的彈性管理工具，有力促進(jìn)了規(guī)劃體系在操作層面的深度融合。

第三，保障實(shí)施體系貫通，實(shí)現(xiàn)從目標(biāo)到落地全程順暢。建立詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，更深層意義在于為“專項(xiàng)規(guī)劃-片區(qū)策劃-項(xiàng)目實(shí)施方案”的全鏈條實(shí)施體系提供了制度化、可操作的空間落地保障。這確保了從宏觀統(tǒng)領(lǐng)到微觀方案所提出的空間訴求與功能布局，都能在法定規(guī)劃框架內(nèi)得到及時(shí)確認(rèn)與合規(guī)容納，保障城市更新行動(dòng)精準(zhǔn)落地。

堅(jiān)持彈性適應(yīng)，破解更新實(shí)施關(guān)鍵瓶頸

面對(duì)城市更新多元復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，《通知》堅(jiān)持分類施策、精準(zhǔn)賦能，創(chuàng)新推出一系列彈性管理工具，旨在有效破解項(xiàng)目實(shí)施中的關(guān)鍵瓶頸。

第一，強(qiáng)化政策包容，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)預(yù)留培育空間。《通知》建立的“過渡期”政策，明確允許利用存量資源發(fā)展國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)時(shí)，在一定期限內(nèi)維持原有用地主體和規(guī)劃條件，為產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)提供了寶貴的培育期與發(fā)展窗口。同步建立“土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單”，以清晰明確的規(guī)則引導(dǎo)業(yè)態(tài)融合與功能提升，顯著增強(qiáng)市場(chǎng)預(yù)期與投資信心。

第二，優(yōu)化審批服務(wù)，推動(dòng)民生微更新提速增效。針對(duì)加裝電梯、增設(shè)施、優(yōu)環(huán)境等群眾急難愁盼的“微更新”項(xiàng)目，《通知》提出可制定“規(guī)劃許可豁免清單”，推動(dòng)管理重心從事前審批向事中事后監(jiān)管與服務(wù)轉(zhuǎn)變，極大提升了基層服務(wù)效率與群眾獲得感。同時(shí)，對(duì)存量建筑與土地的“臨時(shí)利用”作出明確指引，鼓勵(lì)其在安全前提下靈活用于社區(qū)公益與服務(wù)，有效盤活閑置資源，滿足短期民生需求。

第三，創(chuàng)新整合模式，培育片區(qū)可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能。《通知》鼓勵(lì)開展自然、文化等特色資源調(diào)查與活化利用，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化功能布局，積極探索“資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、整體運(yùn)營(yíng)”新模式。這要求立足片區(qū)整體，通過資源捆綁、規(guī)劃整合與政策創(chuàng)新，構(gòu)建可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化綜合價(jià)值平衡的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)城市更新從單一項(xiàng)目建設(shè)向高質(zhì)量可持續(xù)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持服務(wù)創(chuàng)新，降低制度成本與實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

城市更新涉及多元復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系，亟須通過基礎(chǔ)服務(wù)創(chuàng)新從源頭穩(wěn)定預(yù)期、降低風(fēng)險(xiǎn)。《通知》聚焦不動(dòng)產(chǎn)登記等關(guān)鍵環(huán)節(jié)推出一系列便民利企舉措，為更新實(shí)踐筑牢法治根基、凝聚社會(huì)信任。

第一，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)服務(wù)前置，以法定登記穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。《通知》創(chuàng)新提出可依據(jù)協(xié)議預(yù)編不動(dòng)產(chǎn)單元并辦理預(yù)告登記，使各方協(xié)商一致的未來產(chǎn)權(quán)安排提前獲得法律保護(hù)。這一舉措顯著增強(qiáng)了權(quán)利人參與更新的意愿與信心，有利于從源頭上保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。

第二，優(yōu)化登記服務(wù)流程，切實(shí)減輕群眾與企業(yè)負(fù)擔(dān)。針對(duì)老舊小區(qū)自主更新等常見類型，《通知》明確可采取按戶直接登記等靈活方式，將復(fù)雜規(guī)則轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)明易行的服務(wù)。這精準(zhǔn)回應(yīng)了基層實(shí)踐中手續(xù)繁、成本高的痛點(diǎn)，有效降低了制度性交易成本。

第三，建立歷史問題分類處置機(jī)制，依法依規(guī)疏解更新堵點(diǎn)。《通知》秉持“依法依規(guī)、尊重歷史、公平處理”原則，為手續(xù)不全等歷史遺留問題明確了分類處置路徑。這既體現(xiàn)了實(shí)事求是、守望相助的治理智慧，也為在堅(jiān)守底線前提下盤活存量資源、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展提供了政策通道。

堅(jiān)持多元共治，構(gòu)建共建共治共享格局

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其成功關(guān)鍵在于構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力、互利共贏的可持續(xù)生態(tài)。

第一，依托“一張圖”系統(tǒng)，強(qiáng)化多部門協(xié)同治理效能。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是實(shí)施協(xié)同治理的統(tǒng)一規(guī)則平臺(tái)。將城市更新涉及的空間安排、規(guī)劃優(yōu)化與問題處置全面納入該系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)各部門在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一規(guī)則下高效協(xié)同、閉環(huán)監(jiān)管。這既剛性落實(shí)了底線管控要求，也為政策協(xié)同提供了可視化、可操作的工作基礎(chǔ)。

第二，貫通全周期管理，推動(dòng)城市發(fā)展模式深刻轉(zhuǎn)型。《通知》構(gòu)建了覆蓋規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各階段的政策閉環(huán)——規(guī)劃可動(dòng)態(tài)維護(hù)，實(shí)施有彈性工具，運(yùn)營(yíng)強(qiáng)組合引導(dǎo)。這要求樹立全生命周期管理理念，在項(xiàng)目初期即統(tǒng)籌考量長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)與綜合效益，切實(shí)推動(dòng)城市發(fā)展模式向長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)與內(nèi)涵式發(fā)展深刻轉(zhuǎn)型。

第三，明晰規(guī)則穩(wěn)定預(yù)期，充分激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力。政策的清晰度與穩(wěn)定性是吸引多元主體參與的核心。《通知》通過建立“正面清單”“豁免清單”，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)服務(wù)，致力于營(yíng)造規(guī)則透明、預(yù)期穩(wěn)定的制度環(huán)境。此舉有助于在政府統(tǒng)籌公共利益、劃定權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，有效引導(dǎo)市場(chǎng)資本與專業(yè)力量參與，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最終形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”的良性機(jī)制。

《通知》的出臺(tái)實(shí)施，是我國(guó)城市更新政策體系邁向精細(xì)化、協(xié)同化的重要標(biāo)志。通過強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)同、創(chuàng)新彈性工具、優(yōu)化政府服務(wù)、完善治理模式，它系統(tǒng)構(gòu)建了將頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為基層實(shí)踐的賦能體系。展望未來，準(zhǔn)確理解并有效轉(zhuǎn)化運(yùn)用好這一政策賦能體系，必將推動(dòng)城市更新行動(dòng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為建設(shè)宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往提供堅(jiān)實(shí)支撐。

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)