美國政府入邁出危險一步

當(dāng)?shù)貢r間8月22日，美國芯片制造商英特爾公司宣布與美國聯(lián)邦政府達(dá)成協(xié)議，后者將向英特爾普通股投資89億美元，以每股20.47美元的價格收購4.333億股英特爾普通股，相當(dāng)于該公司9.9%的股份。美國聯(lián)邦政府成為英特爾最大股東。

根據(jù)特朗普總統(tǒng)和美國商務(wù)部此前的表態(tài)，英偉達(dá)也在聯(lián)邦政府的“收購名單”上。甚至還有消息稱，聯(lián)邦政府正在和知名武器制造商洛克希德.馬丁接洽收購事宜。

各種浮想聯(lián)翩的解讀不脛而走，諸如“懂王”要大搞美國版的國企，美國也要搞聯(lián)邦資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等等。

作為全球自由市場代表的美國，有沒有國企？特朗普政府此舉是否有法律依據(jù)？又會引發(fā)怎樣的后果？

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美國有“國企”

盡管美國以私有制、自由市場立國，私營企業(yè)是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的絕對主力。但是美國也存在少量“國企”，主要分兩類：聯(lián)邦政府公司和政府資助企業(yè)（GSE）。

聯(lián)邦政府公司的行政色彩濃厚，員工均屬于聯(lián)邦雇員，人事安排和財務(wù)計劃須經(jīng)國會批準(zhǔn)。絕大部分“聯(lián)邦政府公司”名為“公司”，實質(zhì)上是公司化管理的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，比如聯(lián)邦進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，行政功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)屬性，基本不參與市場競爭性業(yè)務(wù)。美國郵政（USPS）算是唯一的例外。

政府資助企業(yè)（GSE）的定位較為模糊，公認(rèn)的就兩家，大名鼎鼎的“兩房”即房利美和房地美?！皟煞俊北倔w是市場化運(yùn)作的私營企業(yè)，但是接受政府補(bǔ)貼和政策扶持，承擔(dān)特定的政策任務(wù)，受相關(guān)行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

除了聯(lián)邦層面的兩類“國企”，還有一些州政府企業(yè)，負(fù)責(zé)運(yùn)營屬于州府的自然資源，河流、森林之類的，市場影響力微乎其微。

美國國企的數(shù)量不多，攏共不到20家，企業(yè)規(guī)模也不大。美國企業(yè)在世界500強(qiáng)中占了124席，是絕對主力。在世界500強(qiáng)中有91家屬于國有企業(yè)，占比也不低。但美國“國企”中僅美國郵政和“兩房”三家在500強(qiáng)榜單中。

整體而言，美國“國企”主要承擔(dān)行政職能，并非一般意義的企業(yè)，存在感不強(qiáng)。市場活躍度比較高的也就位列世界500強(qiáng)的“三巨頭”。然而，這仨的表現(xiàn)都很差，不是敗家子，就是“惹禍精”。

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美國郵政的“敗家史”

美國郵政（USPS）的資格之老，全美獨一份。其前身郵政署成立于美國獨立之前的1775年，其職能寫入了美國憲法，此后還有多次立法鞏固其地位。1792年，升格為美國郵政部，成為內(nèi)閣下屬部門，富蘭克林為首任部長?？梢娖涞匚恢撸虼艘彩艿搅恕爸攸c照顧”。

19世紀(jì)是郵政部的黃金時代，機(jī)構(gòu)迅速膨脹，是名副其實的聯(lián)邦政府第一大部。鼎盛時期有三分之二的聯(lián)邦政府文職雇員供職于郵政部，相當(dāng)夸張。

進(jìn)入二十世紀(jì)后，機(jī)構(gòu)臃腫的郵政部疲態(tài)盡顯。支出過高、技術(shù)落后、效率低下的問題逐漸暴露，“每六天向美國公民遞送郵件”的法定職責(zé)已經(jīng)不能適應(yīng)高速的城市化進(jìn)程。同城郵件也要六天才能送達(dá)，無疑是荒唐的。

1907年成立的聯(lián)合包裹（UPS）等私營快遞企業(yè)迅速崛起，業(yè)務(wù)范圍很快就從商業(yè)包裹到私人郵件，經(jīng)營區(qū)域也從西海岸擴(kuò)張到東海岸。

郵政部面對競爭毫無招架之力，節(jié)節(jié)敗退，逐漸成了聯(lián)邦政府的雞肋部門。1950年代后，郵政改革的呼聲高企，但是盤根錯節(jié)的利益集團(tuán)阻撓下，遲遲沒有進(jìn)展。直到1970年震動全國的郵政大罷工，才“倒逼”出郵政改革。

此時的美國郵政部已經(jīng)病入膏肓。巨大的成本壓力下，郵政工人成了犧牲品。工作條件差、待遇低，郵政工人怨聲載道。

最為荒唐的是，技術(shù)落后的“沒苦硬吃”。主要競爭對手、私營企業(yè)UPS早在30年代就采用了機(jī)械分揀，這一高效便捷的技術(shù)卻被郵政部拒之門外。郵政工人不得不在惡劣的工作條件下，堅持手工分揀。

1970年，官僚們顢頇的管理和惡劣的待遇，最終引發(fā)了13萬郵政工人的全國大罷工。最終促使尼克松總統(tǒng)簽署《郵政重組法案》。該法案撤銷了郵政部的內(nèi)閣部門地位，降格為聯(lián)邦政府企業(yè)性質(zhì)的郵政署。

企業(yè)化管理的效果立桿見影。法案生效的1971年，郵政工人漲薪8%，縮小了和私營部門的差距。機(jī)械分揀技術(shù)也被立即采用。

但是，這次不徹底的改革治標(biāo)不治本。“國企病”很快就暴露出來。郵政員工獲得了“聯(lián)邦雇員”身份，導(dǎo)致用工極不靈活，機(jī)構(gòu)臃腫如故，人力成本居高不下。

在經(jīng)營戰(zhàn)略上，美國郵政靠政府補(bǔ)貼的國內(nèi)市場保護(hù)“吃老本”，缺乏進(jìn)取心。比如全球市場開拓，美國郵政早在兩次世界大戰(zhàn)時期就跟隨美軍走向世界。主要競爭對手UPS要到80年代才開始展開全球業(yè)務(wù)?？墒牵潭淌?dāng)?shù)年，UPS的海外業(yè)務(wù)就實現(xiàn)了對美國郵政的反超，上演了現(xiàn)實版的龜兔賽跑。

上世紀(jì)90年代，美國郵政的情況更是江河日下，是連年虧損的老病號，是人力成本高達(dá)70%的“養(yǎng)老院”。準(zhǔn)時送達(dá)率、派送周期等主要指標(biāo)，都大幅落后于競爭對手。近年來更是“屋漏偏逢連夜雨”，年年巨虧，率創(chuàng)新高。2024財年凈虧損達(dá)95億美元，再創(chuàng)新高。今年第一季度虧損31億美元，郵件數(shù)量同比下降1.2億件，不出意外今年還會刷新虧損紀(jì)錄。

這顆百年毒瘤的老大國企已經(jīng)成了美國社會的“心病”，各方的批評不絕于耳，可謂人憎狗嫌。要求改革的輿論呼聲很高，歷屆政府也多次表示要推動改革。

特朗普上臺后，對美國郵政重拳出擊。政府效率部要求美國郵政裁員1萬人，特朗普也表示要啟動美國郵政的私有化，終極切割呼之欲出。這家美國老大國企時日無多。

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制造危機(jī)的GSE

美國郵政的“敗家史”，人憎狗嫌。但是，和“兩房”引發(fā)次貸危機(jī)的“光輝戰(zhàn)績”相比，只能說是小巫見大巫。

2008年，美國房價的跌幅達(dá)到50%，大量房貸斷供潮，引發(fā)金融市場動蕩。重倉房貸衍生金融產(chǎn)品的老牌投行雷曼兄弟公司陷入困境，向美國財政部提出的援助申請被拒絕后，凄慘破產(chǎn)，點燃了全球金融危機(jī)，這就是著名的“次貸危機(jī)”。雷曼兄弟公司因此被釘在了歷史的恥辱柱上，成為教科書式的“市場失效”案例。

然而，雷曼兄弟公司充其量只是這場危機(jī)的大號替罪羊，真正的元兇另有其人。導(dǎo)致了雷曼破產(chǎn)的是“資產(chǎn)支持債券”又稱GSE債券，并不是雷曼的產(chǎn)品，而是GSE企業(yè)房利美和房地美創(chuàng)造的金融毒藥。雷曼只是GSE債券最大的承銷商罷了。“次貸危機(jī)”不是什么“市場失效”，而是大半個世紀(jì)養(yǎng)蠱的政治災(zāi)難。

“兩房”的起源可以追溯到上世紀(jì)30年代的羅斯福新政。羅斯福政府推出《1934年國家住房法案》，旨在激活美國房地產(chǎn)以應(yīng)對大蕭條。1938年，根據(jù)上述法案，美國政府創(chuàng)設(shè)了“房利美”的前身——“華盛頓國家抵押貸款協(xié)會”，建立“二級按揭市場”以鼓勵金融機(jī)構(gòu)增加房貸發(fā)放。

所謂的“二級按揭市場”，就是擔(dān)保機(jī)構(gòu)購入或提供擔(dān)保增信的方式，將銀行房貸債權(quán)“加工”成債券向市場發(fā)行，是“短債長借”的高風(fēng)險業(yè)務(wù)，并不受市場歡迎。盡管后來聯(lián)邦政府將經(jīng)營事務(wù)從協(xié)會剝離，成立了聯(lián)邦政府企業(yè)“房利美”，也沒能打開市場。

1954年，為了應(yīng)對戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌陣痛，房地產(chǎn)再受重視。聯(lián)邦政府出臺專門立法，對房利美進(jìn)行了所有制改革。房利美成為聯(lián)邦政府持有優(yōu)先股的混合所有制企業(yè)，為私人資本進(jìn)入打開了大門?？墒?，市場并不看二級按揭業(yè)務(wù)，所以此次改革的效果也不好。

既然沒改好，那就繼續(xù)改。1968年，“羅斯福新政”的正統(tǒng)繼承者林登.約翰遜總統(tǒng)再次以立法方式對房利美進(jìn)行了大刀闊斧的改革。根據(jù)《1968年住房和城市發(fā)展法》，這次改革的核心是增加市場競爭，并推動私有化。為房利美增加了一個“孿生兄弟”房地美，推動了1970年房利美上市。

聯(lián)邦政府不再直接持有房利美的股份，房利美也失去了聯(lián)邦政府企業(yè)的“國企身份”。這就產(chǎn)生了一個問題：本來有政府信用明確背書的房利美都很難開展高風(fēng)險的市場業(yè)務(wù)，失去“國企”身份后豈不是寸步難行？

對此，聯(lián)邦政府以模糊處理的方式“巧妙”應(yīng)對。名義上“兩房”均為私營企業(yè)，聯(lián)邦政府沒有任何明確的信用背書、兜底承諾。但是，為“兩房”提供了一系列立法保障、特許優(yōu)惠，凸顯其特殊的政府背景。于是“兩房”就成了介于公私之間的政府資助企業(yè)（GSE）。

1977年卡特政府頒布《社區(qū)再投資法案》，要求銀行們更多地給貧困地區(qū)發(fā)放房貸，為萬事俱備只欠東風(fēng)的“兩房”創(chuàng)造了起飛的窗口。銀行在政策鼓勵下發(fā)放更多的高風(fēng)險抵押貸款，再通過“兩房”主導(dǎo)的二級按揭市場以債券的方式出手給市場投資者，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。

業(yè)務(wù)量大增和政策鼓勵下，“兩房”也開始了自我放飛。1981年，房利美發(fā)行了第一個抵押擔(dān)保證券(MBS)，業(yè)務(wù)從中介性質(zhì)的擔(dān)保服務(wù)拓展到直接下場制造金融產(chǎn)品。因其GSE的特殊背景，市場普遍認(rèn)為GSE債券有政府信用擔(dān)保，是堪比美國國債的優(yōu)質(zhì)底層資產(chǎn)。從此，“兩房”就成了政府推動房地產(chǎn)“繁榮”的利器，行政干預(yù)不斷加碼。

1991年老布什總統(tǒng)簽署了《1992年住房和社區(qū)發(fā)展法》，明確要求GSE年度目標(biāo)是購買按揭融資的住房單元總數(shù)的30%。到危機(jī)爆發(fā)前夕的2007年，這個“KPI”標(biāo)準(zhǔn)提高到55%。

1995年，克林頓政府批準(zhǔn)聯(lián)邦政府住宅部（HUD）為兩房提供信貸，用于購買缺乏信用評級的“次級貸款”。見“兩房”的反應(yīng)并不積極，1999年克林頓政府援引《1977年社區(qū)再投資法案》，要求GSE增加“貧困社區(qū)”的業(yè)務(wù)。

在政府壓力下，兩房隨即下調(diào)了風(fēng)控線，“次貸業(yè)務(wù)”如火如荼。因此，克林頓任期內(nèi)將美國住房自有率從60%大幅增加到80%，獲得了極大的聲譽(yù)。付出的代價是大量堆積的金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

實際上，在克林頓時代的后期，很多市場人士都對“兩房”主導(dǎo)推動的房地產(chǎn)泡沫提出明確的了警告。然而，政客從來都是“我死之后哪管洪水滔天”。克林頓的“成功”是如此耀眼，繼任者對金融危機(jī)的風(fēng)險視而不見。

就在2007年，危機(jī)爆發(fā)已經(jīng)肉眼可見時，小布什政府還要求GSE年度目標(biāo)是購買按揭融資的住房單元比例從30%提高到55%。何其荒唐！

危機(jī)爆發(fā)后，美國財政部斷然拒絕援救“倒霉蛋”雷曼兄弟公司，卻對“兩房”施以援手。畢竟是GSE，打斷骨頭連著筋。而且，養(yǎng)蠱多年后，兩房已經(jīng)“大到不能倒”。其持有或擔(dān)保的住房抵押貸款總額約為5.3萬億美元，占到了全美住房抵押貸款總額的一半。GSE債券因其美國政府的信用背書，已經(jīng)成為很多國家外匯儲備的“壓艙石”。

實際上，所謂“二級按揭市場”就是以“兩房”為核心建立起來的?！皟煞俊笔冀K壟斷了這一市場80%以上的份額，幾乎所有的“次貸債券”都出自GSE。所謂“次貸危機(jī)”，準(zhǔn)確地說應(yīng)該是“GSE危機(jī)”、“兩房危機(jī)”。

然而，這場危機(jī)非但沒有給美國政客敬畏市場的教訓(xùn)，而是賦予他們干預(yù)市場的權(quán)力。為了應(yīng)對次貸危機(jī)，奧巴馬政府推動了《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》，該法案授權(quán)美國財政部在“緊急狀態(tài)”下向陷入困境的金融機(jī)構(gòu)注資，以換取上市公司的股權(quán)。

該法案是特朗普政府目前大搞“國資投資計劃”最主要的法律依據(jù)。

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民主黨總統(tǒng)“栽樹”，特朗普乘涼

實際上，包括憲法在內(nèi)的美國法律從沒有禁止聯(lián)邦政府創(chuàng)辦國企、收購企業(yè)股份。但是，按照“法無授權(quán)不可為”的法治原則，聯(lián)邦政府創(chuàng)辦國企、國資持股等經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，都要通過“一事一議”的特別立法程序，非常嚴(yán)格、繁瑣。比如前文所述“兩房”從創(chuàng)立聯(lián)邦政府企業(yè)到混合所有制改革，再到GSE改革，每一步都要配合專門的授權(quán)法案。這種程序極大的限制了美國政府的“干預(yù)沖動”。

《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》在一定程度上解禁了立法程序限制，賦予了政府入股企業(yè)更大的操作空間。該立法通過后，奧巴馬政府以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)一攬子授權(quán)的“非常措施”為由，未經(jīng)“一事一議”的特別立法授權(quán)直接入股的公司包括花旗銀行、美國銀行、通用汽車等大企業(yè)。盡管在2012年政府股份已經(jīng)全部退出了，但是先例已開，覆水難收。

但是，特朗普政府以該法案為依據(jù)入股企業(yè)，依然存有明顯的法律爭議。因為，該法案的授權(quán)是危機(jī)處置為前提，授權(quán)政府收購陷入危機(jī)的企業(yè)的“問題資產(chǎn)”，而不是授權(quán)政府投資。這和特朗普目前的“國資投資計劃”存在明顯的沖突。

因此，特朗普政府在推動收購英特爾股份時，還援引了2022年拜登政府推動的《芯片和科學(xué)法案》。該法案為美國半導(dǎo)體的研究和生產(chǎn)提供520多億美元的政府補(bǔ)貼，英特爾預(yù)計將獲得總計109億美元的撥款。直接給企業(yè)補(bǔ)貼，不符合特朗普對財政支出高度敏感的“商業(yè)化思維”。

此外還存在黨派政治的影響。《芯片和科學(xué)法案》的巨額補(bǔ)貼，被視為是英特爾長期支持民主黨的回報。特朗普對英特爾的政治立場不滿，公開抨擊英特爾CEO陳立武，有施壓“換馬”之嫌。顯然不會“前朝”立法的巨額補(bǔ)貼到位。所以，特朗普對這部“前朝”立法進(jìn)行了“修正”。錢可以給，但是財政上要有回報，政治上要“可靠”。補(bǔ)貼變?nèi)牍?，因此成了“完美解決”的方案。

之所以拿出89億美元換英特爾9.9%股份的方案，特朗普能得意洋洋地宣稱“沒花任何成本”，也正是因為本來聯(lián)邦政府白給的補(bǔ)貼更多。這種“高度商業(yè)化”的直白邏輯，的確很“特朗普”。

這套“特朗普邏輯”和同樣適用于英偉達(dá)。其核心也是赤裸裸的利益交換和捆綁。特朗普上任后大力支持人工智能和數(shù)字基建，英偉達(dá)無疑是最大的受益者。老黃也做出了“親特朗普”的姿態(tài)，甚至被視為馬斯克的替代角色。

但是，按照“特朗普邏輯”，雙方投桃報李的良好互動需要更實質(zhì)性的綁定。而且，英偉達(dá)也在《芯片和科學(xué)法案》的補(bǔ)貼名單上，有了入股英特爾的先例，入股英偉達(dá)也就有了可操作性。推而廣之，美光、臺積電、三星等《芯片和科學(xué)法案》補(bǔ)貼上榜企業(yè)，都有可能補(bǔ)貼換股份。

值得注意的是，在入股這兩大科技企業(yè)的操作上，特朗普政府延續(xù)了《芯片和科學(xué)法案》大打“中國牌”，甚至上升到“國家安全”的高度。

這種“中美科技競爭意識”并非空穴來風(fēng)，但也大可不必過于當(dāng)真。渲染“國際競爭意識”，是美國政客爭取民意支持、說服國會的慣技，此前蘇聯(lián)、后來的日本，現(xiàn)代又是中國，已經(jīng)是爛熟的政治話術(shù)套路。

其實，特朗普的“國資持股”的名單并非局限于科技企業(yè)，還包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的日鐵收購美鋼、國防軍工的洛克希德馬丁。把政府財政運(yùn)作和企業(yè)財務(wù)運(yùn)營劃等號，才是“特朗普邏輯”的根本底色，而不是國際關(guān)系的“敵我意識”主導(dǎo)。因此，中國社會大可不必反應(yīng)過激。

實際上，至少在目前階段，美國政府入股對這些大型企業(yè)也日常經(jīng)營并不會有直接的影響。聯(lián)邦政府入股是消極的財務(wù)投資，而非積極地影響企業(yè)決策，正如美國商業(yè)部長在解釋“入股英特爾”時承諾的那樣。這些大型企業(yè)不會因為聯(lián)邦政府持股被改造為“國企”。

首先是缺乏法理依據(jù)。盡管《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》為政府入股企業(yè)打開了程序限制，但是并沒有授權(quán)政府改變企業(yè)性質(zhì)的干預(yù)行為。要把這些企業(yè)改造成“國企”，聯(lián)邦政府企業(yè)也好，GSE也罷，需要大量的立法工作才能成功。絕非一兩個總統(tǒng)任期能完成的。

其次是這些大型企業(yè)高度復(fù)雜的背景，會有力地掣肘美國政府可能的干預(yù)。如果美國政府要“接管”這些大型企業(yè)，將會面對股權(quán)結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)，跨國經(jīng)營背景等等問題。以美國的市場環(huán)境、司法環(huán)境，阻力將會很大。

還有就是民意、輿論的制約。“國企”在美國社會本來就是邊緣化的存在。再加上美國郵政、“兩房”的“珠玉在前”，輿論和民意對大型企業(yè)的“國企化”改造能有多少熱情？

因此，特朗普政府入股大型企業(yè)短期內(nèi)的影響十分有限。但是，長期來看，這是美國經(jīng)濟(jì)的不祥之兆。

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結(jié)語：令人擔(dān)憂的“滑坡效應(yīng)”

特朗普政府入股企業(yè)，是美國社會經(jīng)濟(jì)觀念、經(jīng)濟(jì)立法支持聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)權(quán)的又一標(biāo)志性事件。

特朗普的意外崛起給人突兀之感，但是打破慣例入股企業(yè)的做法并不是這個政壇異數(shù)的臨時起意，而是此前一系列擴(kuò)大政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)和管制長期“滑坡”的必然結(jié)果。他對企業(yè)揮舞的權(quán)力指揮棒，正是“政治死敵”奧巴馬、拜登推動的立法賦權(quán)，可謂相當(dāng)諷刺。民主共和兩黨雖然存在諸多的政見分歧，卻在聯(lián)邦政府?dāng)U大經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的議題上高度一致。而且，滑坡還在深淵加速。

試想一下，特朗普的繼任者繼續(xù)滑坡，利用在企業(yè)中的政府股份干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，將這些大型企業(yè)改造成GSE般的政策工具、美國郵政般的敗家廢物，將會是怎樣的經(jīng)濟(jì)災(zāi)難？

美國之所以有巨大的科技創(chuàng)新優(yōu)勢、活力十足的金融產(chǎn)業(yè)，從來都不是聯(lián)邦政府正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，而是得益于市場自由的優(yōu)勢。

這些自以為是、貪得無厭的政客總是用“良好的政治意圖”、“高瞻遠(yuǎn)矚的政治理性”、“偉達(dá)的社會目標(biāo)”為理由，干預(yù)、改造市場經(jīng)濟(jì)活動。然而結(jié)果卻是適得其反，他們不是在制造危機(jī)，就是在擴(kuò)大危機(jī)。那些高尚的理由，不過是為了滿足短期政績的追求和個人抱負(fù)的虛榮心標(biāo)榜的借口，卻要付出揮霍美國人民創(chuàng)造的財富，透支美國經(jīng)濟(jì)的潛力的沉重代價。