黑龍江，為何有一塊飛地在內(nèi)蒙古境內(nèi)？

黑龍江，為何有一塊飛地在內(nèi)蒙古境內(nèi)？

在中國，省級飛地是比較常見的現(xiàn)象。目前，13個省級行政區(qū)擁有30多塊飛地。

但由于面積和人口數(shù)量普遍較小，這些飛地一般是基層行政單位，以村或鎮(zhèn)居多，很難在地圖上看出來。

只有兩個例外：河北省的北三縣、黑龍江省的加格達(dá)奇區(qū)。

▲被北京、天津包圍的河北三縣

其中，又以加格達(dá)奇區(qū)最有特點。加格達(dá)奇區(qū)是黑龍江省大興安嶺地區(qū)（相當(dāng)于地級市）的首府所在地，面積約1587平方千米，人口12.9萬，是所有省級飛地之中行政級別最高的一個。

▲地級市級別的駐地“飛”到了內(nèi)蒙古

而大興安嶺地區(qū)的主體部分仍在黑龍江省，首府加格達(dá)奇卻“飛”到了內(nèi)蒙古，距離黑龍江70千米左右。

▲加格達(dá)奇飛地，黑龍江省大興安嶺地區(qū)的首府

更有意思是，加格達(dá)奇存在獨一無二的“人地兩分”現(xiàn)象。

從1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，到1965年間，加格達(dá)奇一直屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)。

1965年，將加格達(dá)奇的行政管理權(quán)給了黑龍江，但土地產(chǎn)權(quán)仍然留在內(nèi)蒙古，稅收也上繳給內(nèi)蒙古。

▲大興安嶺深處的加格達(dá)奇區(qū)

那么，加格達(dá)奇到底為什么會如此的與眾不同？

一、黑龍江舊地

從地圖上看，黑龍江與內(nèi)蒙古大體以由北向南的嫩江為界，黑龍江省的西北角像一只伸出的手，蓋住了內(nèi)蒙古的頭頂。這只手就是大興安嶺地區(qū)，大名鼎鼎的 “中國北極”漠河就屬于大興安嶺地區(qū)。

▲大興安嶺

自古以來，大興安嶺便是酷寒之地，覆蓋著茂密的寒帶森林，只有極少數(shù)漁獵民族出沒，一直游離于中央王朝的直接統(tǒng)治之外。

▲清末的東北三省

直到20世紀(jì)初，東北納入中央王朝的直接統(tǒng)治后，大興安嶺地區(qū)才被納入黑龍江省。

▲漠河是中國最北的縣，屬于大興安嶺地區(qū)管轄

1907年，清朝正式建立黑龍江省，其所轄的大興安嶺山脈北段隸屬于西布哈總管衙門，范圍大致相當(dāng)于今天的大興安嶺地區(qū)（地級市單位）。

大興安嶺又以雉雞場山和伊勒呼里山為界，分成嶺北、嶺南兩塊。

▲嫩江-雉雞場山-伊勒呼里山一線是內(nèi)蒙古和黑龍江的分界線

嶺北，位于大興安嶺山脈和黑龍江之間，平地較多，水源豐富、航運方便，因而不斷有漢人、少數(shù)民族和俄羅斯人遷入，漸漸出現(xiàn)了城鎮(zhèn)，形成漠河、塔河、呼瑪三個縣，統(tǒng)稱嶺北三縣。

嶺南，只有極少數(shù)鄂倫春人等少數(shù)民族，他們與漠南蒙古（今內(nèi)蒙古自治區(qū)前身）的鄂倫春人更為親近，與漢人居多的嶺北關(guān)系一般。

但是從歷史上看，加格達(dá)奇所在的嶺南一直屬于黑龍江省。

二、轉(zhuǎn)隸內(nèi)蒙古

經(jīng)過清末、民國、偽滿洲國時期，以及抗戰(zhàn)后的一系列眼花繚亂的行政變更，東北各省的邊界基本固定下來。

1947年5月1日，內(nèi)蒙古自治區(qū)在中共的領(lǐng)導(dǎo)下成立了。

剛解放的東北實行“省-專區(qū)-縣”行政體系，內(nèi)蒙古自治區(qū)則為了照顧少數(shù)民族地區(qū)的習(xí)慣，而保留了原有的“自治區(qū)-盟-旗”制度，盟和旗的級別分別相當(dāng)于專區(qū)和縣。

▲內(nèi)蒙古與黑龍江省接壤的主要是呼倫貝爾盟

大興安嶺至此被一分為二，嶺北屬于黑龍江省的黑河專區(qū)，嶺南屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)的呼倫貝爾盟。

▲黑河專區(qū)

1951年4月，呼倫貝爾自治盟下屬的鄂倫春自治旗成立。

而嶺北仍然屬于黑龍江省，由黑河專區(qū)管轄。原本同屬黑龍江省的嶺南、嶺北開始分屬兩個省區(qū)。

▲鄂倫春的位置

比起多少有點人煙的嶺北，嶺南幾乎完全是原始森林，建國后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾陨倭慷鮽惔喝撕投砹_斯人為主，只有幾個小屯子，其中的東南屯位于嫩江支流甘河的河畔，還有一個鄂倫春名字——加格達(dá)奇，意思是有樟子松的地方。

▲大興安嶺擁有豐富而又優(yōu)質(zhì)的林業(yè)資源

隨著國家轉(zhuǎn)入經(jīng)濟建設(shè)，昔日只有獵人出沒的大興安嶺一下子變成了聚寶盆中的聚寶盆，尤其是林業(yè)資源異常豐富。于是，加格達(dá)奇被選中成為開發(fā)大興安嶺的中心，并開始成為建制鎮(zhèn)。

1960年，加格達(dá)奇林業(yè)局正式成立，總部設(shè)在加格達(dá)奇鎮(zhèn)，隸屬于鄂倫春自治旗，受林業(yè)部和內(nèi)蒙古雙重領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)兼任加格達(dá)奇鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)。

這是新中國初期采用的特殊行政體制“鎮(zhèn)局合一”，以滿足重大工程和行政管理的雙重需要。

▲加格達(dá)奇與鄂倫春的位置

三、重歸黑龍江

大安嶺出產(chǎn)的樟子松、白樺等木材品質(zhì)高、數(shù)量大，對國民經(jīng)濟建設(shè)以及國防事業(yè)都十分重要，很快便開始供不應(yīng)求，促使中央加大開發(fā)力度，從原計劃的嶺南的加格達(dá)奇周邊擴展到整個大興安嶺嶺北地區(qū)。

由于涉及黑龍江、內(nèi)蒙古兩省區(qū)，為了統(tǒng)籌跨省事宜，中央在1964年7月成立了大興安嶺會戰(zhàn)指揮部，隸屬于林業(yè)部，總部同樣設(shè)在加格達(dá)奇鎮(zhèn)。隨著加格達(dá)奇指揮部的成立，加格達(dá)奇鎮(zhèn)正式與鄂倫春自治旗“脫鉤”。

指揮部的管轄區(qū)域包括嶺南的內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟的一部分（鄂倫春自治旗和莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗），以及嶺北的黑龍江省黑河專區(qū)的一部分。

▲會戰(zhàn)指揮部為統(tǒng)抓某個重點工程而設(shè)，級別很高但職能不全

會戰(zhàn)指揮部不同于常規(guī)政府部門，只負(fù)責(zé)統(tǒng)抓林業(yè)開發(fā)，卻沒有行政職能。

因此，為了協(xié)調(diào)好行政管轄，1964年8月在當(dāng)?shù)卦鲈O(shè)“大興安嶺特區(qū)”，由于地跨兩省區(qū)，且又由林業(yè)部主導(dǎo)，因此以“特區(qū)”為名。但同樣也是國家正式行政區(qū)劃，與專區(qū)相當(dāng)，歸黑龍江省管轄。

1965年1月，大興安嶺林業(yè)管理局成立，與大興安嶺特區(qū)實行政企合一體制，民間戲稱：“一套班子、兩塊牌子”。

▲國家對大興安嶺林業(yè)的管理從來沒有放松過

加格達(dá)奇鎮(zhèn)，被改成“松嶺區(qū)”和“松嶺林業(yè)公司”，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任林業(yè)公司領(lǐng)導(dǎo)，既管行政、也管開發(fā)。但加格達(dá)奇的行政管轄權(quán)屬于內(nèi)蒙古。

也就是說，從林業(yè)部或黑龍江省調(diào)來的干部職工，只要落戶加格達(dá)奇，就變成了內(nèi)蒙古的戶籍。

這種情況引起了很多人的不滿，因為自從會戰(zhàn)指揮部成立、開發(fā)大興安嶺的任務(wù)擴大到兩省區(qū)的范疇后，大興安嶺林業(yè)資源開發(fā)的主力軍由內(nèi)蒙古人變成了黑龍江人，因為這里距離黑龍江省的各大城市更近。

數(shù)以萬計的黑龍江干部職工和知青來到大興安嶺深處。此外，林業(yè)部從全國各地調(diào)來的人員也更希望入籍黑龍江省。

▲會戰(zhàn)指揮部調(diào)動了三個鐵道兵師，可見國家的重視

相對地廣人稀的內(nèi)蒙古，加格達(dá)奇距離黑龍江的大城市，如哈爾濱、齊齊哈爾等更近。

隨著與齊齊哈爾的鐵路的通車，黑龍江對大興安嶺開發(fā)的支持力度會更強。黑龍江省和林業(yè)部都要求將加格達(dá)奇（松嶺區(qū)）的行政管轄權(quán)劃給自己。

▲齊加鐵路通車，方便了黑龍江與加格達(dá)奇之間的聯(lián)系

內(nèi)蒙古對此沒有太大異議，因為歷史上加格達(dá)奇就是不毛之地，這里距離內(nèi)蒙古的核心腹地太遠(yuǎn)，甚至呼倫貝爾盟也難以輻射到這里，內(nèi)蒙古本身又無力參與大興安嶺嶺北地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)。

將加格達(dá)奇管轄權(quán)劃給黑龍江省后，反而能抽調(diào)力量支援其他地方的建設(shè)，因而內(nèi)蒙古同意了這一要求。

▲加格達(dá)奇作為鐵路樞紐，距離黑龍江的城市更近

1965年10月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)將加格達(dá)奇（松嶺區(qū)）的黨政機關(guān)及各部門全部轉(zhuǎn)交給會戰(zhàn)指揮部。1966年4月，國務(wù)院正式將松嶺區(qū)（加格達(dá)奇）劃給大興安嶺特區(qū)。

也就是說，加格達(dá)奇的行政管轄權(quán)轉(zhuǎn)移到了黑龍江，但土地產(chǎn)權(quán)仍屬于內(nèi)蒙古。從1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立并開始管轄加格達(dá)奇及嶺南地區(qū)，至1965年脫離，加格達(dá)奇歸屬內(nèi)蒙古的時間只有18年。

四、人地“兩分”

松嶺區(qū)（加格達(dá)奇）及大興安嶺特區(qū)的行政關(guān)系理順后，黑龍江省加大了對特區(qū)的投入，調(diào)集數(shù)萬名林業(yè)職工，以松嶺區(qū)（加格達(dá)奇）為中心，全面開展林業(yè)資源開發(fā)工作。

原先來自內(nèi)蒙古的干部職工，要么調(diào)回原地、要么轉(zhuǎn)到黑龍江省，從組織關(guān)系上說，松嶺區(qū)（加格達(dá)奇）當(dāng)?shù)氐膬?nèi)蒙古人基本上沒有了，幾乎全是黑龍江戶籍。

▲大興安嶺特區(qū)

為了使管理部門更靠近生產(chǎn)現(xiàn)場，以提高生產(chǎn)效率，松嶺區(qū)和松嶺林業(yè)公司在1967年將總部遷到北面的小揚氣，同時恢復(fù)了加格達(dá)奇鎮(zhèn)，加格達(dá)奇鎮(zhèn)仍然作為大興安嶺特區(qū)的首府，與松嶺區(qū)平級。

經(jīng)過多次行政關(guān)系的調(diào)整，大興安嶺特區(qū)終于在內(nèi)蒙古和黑龍江之間成立，并隸屬于黑龍江省管轄。但這也造成了松嶺區(qū)、加格達(dá)奇鎮(zhèn)“管轄權(quán)屬黑龍江大興安嶺，土地屬內(nèi)蒙古呼倫貝爾”的尷尬困境。

然而，1969年內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)域遭遇拆分，原屬于內(nèi)蒙古的呼倫貝爾盟全境被劃入黑龍江管轄。這樣一來，松嶺區(qū)、加格達(dá)奇鎮(zhèn)的行政權(quán)、土地權(quán)全都屬于了黑龍江省，問題似乎得到了一定程度的解決。

▲內(nèi)蒙古的呼倫貝爾盟被拆分

加格達(dá)奇的問題也作為了黑龍江省的省內(nèi)問題去處理，加格達(dá)奇和呼倫貝爾兩者原本分屬黑龍江和內(nèi)蒙古，現(xiàn)在變成了同省兄弟。

現(xiàn)在的問題主要集中在，松嶺區(qū)、加格達(dá)奇的地權(quán)是黑龍江省呼倫貝爾盟，黑龍江省是否應(yīng)該將其完全合并入大興安嶺特區(qū)？

1970年，大興安嶺特區(qū)改地區(qū)，選擇將呼倫貝爾盟的兩個縣：鄂倫春自治旗和莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗全都并了大興安嶺地區(qū)。

▲并入大興安嶺地區(qū)的東部兩縣

同年，加格達(dá)奇鎮(zhèn)改為加格達(dá)奇區(qū)，行政級別與鄂倫春自治旗相同。作為地區(qū)首府，加格達(dá)奇的實際地位要更高一些。

這樣一來，隨著鄂倫春自治旗并入大興安嶺地區(qū)，加格達(dá)奇的歸屬權(quán)爭議也就不復(fù)存在了，因為鄂倫春、加格達(dá)奇都隸屬于大興安嶺地區(qū)。

▲加格達(dá)奇區(qū)與黑龍江省界之間隔著一個松嶺區(qū)

然而，加格達(dá)奇的歸屬權(quán)爭議才剛結(jié)束不久。1979年，隨著國家改革開放，行政管理開始走上正規(guī)化道路，再次明確劃分各省區(qū)的分界線，糾正了1969年時內(nèi)蒙古自治區(qū)被拆分的“錯誤”，呼倫貝爾盟重新被劃回內(nèi)蒙古自治區(qū)。

那么，鄂倫春自治旗和莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗原本就被劃入了大興安嶺地區(qū)，是否也要一并“回歸”？根據(jù)內(nèi)蒙古的要求，鄂倫春自治旗和莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗也被重新劃回。

那么問題又重新出現(xiàn)了，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的歸屬權(quán)又該屬于誰？是跟著鄂倫春“回歸”呼倫貝爾和內(nèi)蒙古，還是繼續(xù)留在黑龍江的大興安嶺地區(qū)？

▲內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的政區(qū)圖

黑龍江方面認(rèn)為，即便不考慮1969年呼倫貝爾被整體劃歸黑龍江省這件事，1907年黑龍江建省以來，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)一直屬于黑龍江，1947年才劃給新成立的內(nèi)蒙古自治區(qū)，1965年由于林業(yè)開發(fā)又把管轄權(quán)轉(zhuǎn)回黑龍江，歸屬黑龍江省的時間顯然更長。

內(nèi)蒙古方面則認(rèn)為，1965年是為了配合林業(yè)開發(fā)，轉(zhuǎn)隸的是行政管轄權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)仍然保留在內(nèi)蒙古。

此外，1969年由于呼倫貝爾盟被并入黑龍江省，1979年才改變回來隸屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)。既然鄂倫春自治旗可以從大興安嶺地區(qū)能順利“回歸”呼倫貝爾盟，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)自然也可以。

▲大興安嶺林業(yè)資源在全國占比頗大

黑龍江方面進一步提出，大興安嶺地區(qū)的林業(yè)資源開發(fā)是一體的，加格達(dá)奇區(qū)作為首府具有十分重要的意義，不應(yīng)該脫離黑龍江省，從而造成管理和業(yè)務(wù)上的麻煩。

更重要的是，數(shù)十年來，黑龍江省已經(jīng)在此投入大量人力物力，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的主要居民早已變成黑龍江人，而且是從全省各地抽調(diào)來的骨干，他們的組織關(guān)系、家庭或親朋好友都在黑龍江，很難接受一下子變成內(nèi)蒙古人。

▲80年代的加格達(dá)奇工業(yè)風(fēng)格濃厚

黑龍江省堅持這一點不肯妥協(xié)，甚至愿意放棄經(jīng)濟利益，因此國家給出的最終解決方案是，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的行政管轄權(quán)仍屬于大興安嶺地區(qū)，土地產(chǎn)權(quán)屬于呼倫貝爾盟（鄂倫春自治旗）。

可以說，加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的人屬于黑龍江省，地卻屬于內(nèi)蒙古。

此外，不僅兩地的稅收上交給內(nèi)蒙古自治區(qū)，從1980年起，黑龍江省還要每年向鄂倫春自治旗支付700萬元。可見黑龍江省為了留住加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)，付出的代價可不小。

因此，在大部分地圖上看，松嶺區(qū)雖然是黑龍江管轄，但是地圖上基本都劃給了內(nèi)蒙古。

▲許多地圖只把加格達(dá)奇標(biāo)成黑龍江的范圍，而松嶺區(qū)則劃歸內(nèi)蒙古

而加格達(dá)奇區(qū)，由于是大興安嶺地區(qū)的首府駐地，地位特殊，所以經(jīng)常會被單獨標(biāo)注為黑龍江的范圍，導(dǎo)致在地圖上加格達(dá)奇完全被內(nèi)蒙古土地包圍，出現(xiàn)“飛地”的情況。

作為大興安嶺地區(qū)的首府，黑龍江省基本上只能在地圖上將加格達(dá)奇標(biāo)出來，松嶺區(qū)則享受不到這個待遇。

▲加格達(dá)奇實際上不能算是飛地，因為松嶺區(qū)也歸黑龍江管理

五、爭議三十年

黑龍江和內(nèi)蒙古對這個結(jié)果都不滿意。1980年的第五屆黑龍江省人大第三次會議，向中央建議將加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)和行政管理權(quán)統(tǒng)一起來，徹底劃給黑龍江省。

內(nèi)蒙古方面也不甘示弱，1984年8月，鄂倫春自治旗人大向全國人大常委會提議，收回加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的行政管轄權(quán)。

▲鄂倫春自治旗人大始終沒有放棄收回加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)

1985年3月，中央回復(fù)了雙方的建議，明確表示按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，維持現(xiàn)狀。

但雙方的爭議并沒有結(jié)束，尤其是鄂倫春自治旗，每年人大會議都把收回加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)作為議題，并得到內(nèi)蒙古和呼倫貝爾兩級的支持。

▲“迅速傳達(dá)”

2000年天然林保護工程全面啟動，大興安嶺天然林木的砍伐工作基本停止。截止2001年，松嶺區(qū)累計生產(chǎn)木材1137.7萬立方米，是全國最大的木材生產(chǎn)基地之一。

▲2000年開始全面停止砍伐大興安嶺天然林

呼倫貝爾市（2001年由盟改市）趁此機會呼吁，大興安嶺林業(yè)開發(fā)實際已經(jīng)結(jié)束，應(yīng)該交還加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)的行政管轄權(quán)。

2019年，呼倫貝爾市還成立專門的工作小組，加快推動收回加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)。直到今天，加松兩地仍然保持著“人地兩分”的局面，使用黑龍江省的長途電話區(qū)號、郵政編碼、車牌。

▲加格達(dá)奇以黑龍江移民為主

對于黑龍江省而言，加松兩區(qū)的重要性遠(yuǎn)不止林業(yè)開發(fā)，整個大興安嶺地區(qū)的人口為33.1萬，加格達(dá)奇區(qū)一地便有12.9萬，作為首府當(dāng)之無愧。

▲松嶺區(qū)政府的“模糊”介紹，“與內(nèi)蒙古為鄰”

對于內(nèi)蒙古而言，更舍不得放棄加松兩區(qū)，雖然兩區(qū)的面積只有1.6萬平方公里，僅為鄂倫春自治旗6萬平方公里的四分之一多，但兩區(qū)的人口（14.5萬）和GDP（56.1億）卻超過鄂倫春自治旗的一半（人口23.5萬、GDP75億）。

▲大興安嶺

松嶺區(qū)擁有1200多萬畝林地，木材總蓄積量達(dá)5893萬立方米，其中可供采伐的商品林區(qū)面積為264萬畝。此外，松嶺區(qū)還擁有豐富的珍稀動植物資源，以及煤、鐵、銅等礦產(chǎn)資源。

▲松嶺區(qū)官網(wǎng)可轉(zhuǎn)鏈至黑龍江、林業(yè)和草原局的官網(wǎng)，表明其歸屬

雖然目前已不再砍伐天然林，但加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)并沒有因此而荒廢，不僅增加養(yǎng)植蘑菇等高價值經(jīng)濟作物，近年來還大力開發(fā)旅游業(yè)。2021年其第三產(chǎn)業(yè)增加值的占比已達(dá)75.9%，接待游客118.5萬人次，旅游收入8.7億元。

除了傳統(tǒng)的鐵路公路外，加格達(dá)奇嘎仙機場也在2012年建成，可起降波音737級別的噴氣式支線客機，年吐吞量近20萬人次，可以直飛北京、上海、哈爾濱、大連、呼倫貝爾等地。

▲加格達(dá)奇機場啟用時兩省區(qū)都派人前來祝賀

有趣的是，鄂倫春自治旗沒有自己的機場，所以鄂倫春旗及呼倫貝爾市的領(lǐng)導(dǎo)，在大興安嶺地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的陪同下，一起參加了嘎仙機場的落成儀式。對于鄂倫春自治旗的重要性又增加了一分。

加格達(dá)奇和松嶺“人地兩分”的問題于20世紀(jì)60年代在林業(yè)部主導(dǎo)的開發(fā)大興安嶺的浪潮中產(chǎn)生，具有一定的時代局限性，隨著大興安嶺天然林木砍伐的結(jié)束，新的時代的到來，看來這場爭議還將繼續(xù)下去。

▲鄂倫春的地圖依舊加入加格達(dá)奇區(qū)、松嶺區(qū)