西安曲江變身市級(jí)文旅集團(tuán)！開(kāi)發(fā)區(qū)整合浪潮已至！

粗放式攤大餅的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式，已經(jīng)徹底退出中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舞臺(tái)。開(kāi)發(fā)區(qū)曾是城鎮(zhèn)化建設(shè)、招商引資的核心載體，支撐地方經(jīng)濟(jì)數(shù)十年增長(zhǎng)，但全國(guó)多地現(xiàn)已密集啟動(dòng)裁撤、合并、改制工作，承載城市發(fā)展使命四十余年的開(kāi)發(fā)區(qū)體系，為何在當(dāng)下迎來(lái)全面結(jié)構(gòu)性洗牌？

此次改革徹底打破曲江新區(qū)政企合一的運(yùn)行模式。改制完成后，西安將不再擁有作為行政區(qū)的曲江新區(qū)，原有新區(qū)管轄范圍內(nèi)的城管、水務(wù)、供電、民生治理等社會(huì)事務(wù)，全部移交雁塔區(qū)、灞橋區(qū)等原有屬地行政區(qū)接管。

全國(guó)范圍的開(kāi)發(fā)區(qū)整合優(yōu)化，早已進(jìn)入密集落地階段。各省市結(jié)合自身十五五規(guī)劃，陸續(xù)出臺(tái)園區(qū)精簡(jiǎn)方案，低效、冗余、同質(zhì)化園區(qū)成為重點(diǎn)整改對(duì)象，改革覆蓋從國(guó)家級(jí)園區(qū)到縣域小微園區(qū)的全層級(jí)體系。

梳理近年各地改革數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的收縮整合趨勢(shì)清晰可查。2021年，浙江率先啟動(dòng)大規(guī)模精簡(jiǎn)，將全省1059家各類工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，整合壓縮至134家，整體縮減幅度超80%，淘汰大量空轉(zhuǎn)低效園區(qū)。

2022年，河南完成全域園區(qū)優(yōu)化，全省288家開(kāi)發(fā)區(qū)整合為184家，一次性減少104個(gè)同質(zhì)化園區(qū)。2026年3月，遼寧直接撤銷5家省級(jí)高新區(qū)，徹底清退發(fā)展滯后、無(wú)產(chǎn)業(yè)增量的基層園區(qū)。

重慶從2023年底啟動(dòng)園區(qū)改革攻堅(jiān)，將106家園區(qū)整合為50家，管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)56%，累計(jì)盤活存量資產(chǎn)超920億元。四川、安徽、內(nèi)蒙古、陜西等多省份同步跟進(jìn)，統(tǒng)一推行“一縣一區(qū)、一區(qū)多園”政策，杜絕縣域園區(qū)無(wú)序擴(kuò)張。

國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的大規(guī)模建設(shè)，始于1984年的對(duì)外開(kāi)放布局。當(dāng)年國(guó)家開(kāi)放大連、秦皇島、湛江、北海等14個(gè)沿海港口城市，同步設(shè)立首批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，以此作為對(duì)外開(kāi)放、產(chǎn)業(yè)落地的核心平臺(tái)。

國(guó)家級(jí)園區(qū)的成功模式，迅速被各地方復(fù)制推廣。省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，紛紛設(shè)立各類經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、自貿(mào)區(qū)配套園區(qū)。

各級(jí)園區(qū)雨后春筍般落地，最終形成層層布局、遍地開(kāi)花的格局。截至2024年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)各級(jí)各類在冊(cè)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)232個(gè)，覆蓋大陸31個(gè)省市自治區(qū)。

其中國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)232家、國(guó)家級(jí)高新區(qū)179家，疊加各類保稅區(qū)、合作區(qū)、省級(jí)園區(qū)，全國(guó)園區(qū)總量規(guī)模龐大，九成以上地級(jí)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)園區(qū)全覆蓋，遍地建園的模式，適配了過(guò)去數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯。

地方依托開(kāi)發(fā)區(qū)空白地塊，無(wú)需承擔(dān)舊城拆遷成本，可快速完成基建配套、土地出讓，依托土地財(cái)政拉動(dòng)財(cái)政增收，同時(shí)以超低門檻、優(yōu)惠政策招商引資，快速落地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、拉升經(jīng)濟(jì)增速，這套模式在城鎮(zhèn)化初期成效顯著，支撐了國(guó)內(nèi)工業(yè)化快速推進(jìn)。

但長(zhǎng)期粗放擴(kuò)張，積累了大量結(jié)構(gòu)性弊病，成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的阻礙，同質(zhì)化內(nèi)卷是最突出的問(wèn)題。

同一市域、縣域內(nèi)，多個(gè)園區(qū)定位重疊、產(chǎn)業(yè)雷同，各地為爭(zhēng)奪企業(yè)資源，不斷壓低招商門檻、釋放過(guò)度優(yōu)惠政策，造成嚴(yán)重的內(nèi)耗與資源浪費(fèi)。部分縣域相鄰旗縣，各自建設(shè)裝備制造、新能源園區(qū)，最終無(wú)企業(yè)入駐、長(zhǎng)期空置。

權(quán)責(zé)混亂的管理弊端日益凸顯。傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)普遍采用政企合一模式，既承擔(dān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、招商引資任務(wù)，又負(fù)責(zé)轄區(qū)民生治理、城市管理工作。

多重職能疊加導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊，出現(xiàn)問(wèn)題多頭推諉，治理效率持續(xù)走低。

大量基層園區(qū)淪為財(cái)政包袱。不少縣域園區(qū)占地規(guī)模龐大，基建投入不菲，但產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入不足、常住人口稀少，僅需維持的管理人員、運(yùn)維成本就給地方財(cái)政帶來(lái)持續(xù)壓力。

在人口、產(chǎn)業(yè)持續(xù)向頭部城市集聚的大趨勢(shì)下，中小城市小微園區(qū)徹底失去發(fā)展增量。當(dāng)前國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)改革，已經(jīng)形成四類清晰的轉(zhuǎn)型路徑，覆蓋所有園區(qū)的整改方向。

最主流的模式就是曲江新區(qū)的改制路徑，剝離全部社會(huì)管理職能，徹底退出行政序列，轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，專注單一賽道產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)。

同類合并是另一核心整改方式。針對(duì)區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、功能重疊的園區(qū)，各地統(tǒng)一整合規(guī)劃，撤銷冗余機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源集中、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，落實(shí)一縣一區(qū)的發(fā)展原則，徹底杜絕散亂布局。

極少數(shù)發(fā)展成熟的頭部園區(qū)，會(huì)完成升格轉(zhuǎn)型。上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)，均從開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)為正式行政區(qū)，擁有完整行政權(quán)限，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心增長(zhǎng)極，這類案例數(shù)量極少，對(duì)經(jīng)濟(jì)體量、配套成熟度要求極高。

剩余大量無(wú)產(chǎn)業(yè)、無(wú)增量、無(wú)價(jià)值的低效園區(qū)，將直接清退撤銷。結(jié)合各地精簡(jiǎn)政策，基層空轉(zhuǎn)園區(qū)逐步退出市場(chǎng)，徹底終結(jié)只建設(shè)、不發(fā)展的資源浪費(fèi)模式。

本輪全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)整合，本質(zhì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的迭代升級(jí)。過(guò)去依靠土地?cái)U(kuò)張、政策讓利的粗放增長(zhǎng)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，高質(zhì)量發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)集聚、資源高效利用、治理精簡(jiǎn)高效。

開(kāi)發(fā)區(qū)的裁撤、合并、改制，不是發(fā)展倒退，而是去泡沫、提質(zhì)效的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。淘汰低效冗余載體，集中資源賦能優(yōu)質(zhì)園區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，才能適配新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

未來(lái)國(guó)內(nèi)園區(qū)發(fā)展，將徹底告別攤大餅式擴(kuò)張，走向精細(xì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化的全新階段。