法律學者：為什么景區“截道收費”法理上根本站不住腳？| 專欄

▲稻城亞丁等景區“截道收費”的問題，引發了社會廣泛關注。圖/陜視新聞

四川稻城亞丁景區“截道收費”被叫停后，云南瀘沽湖景區在S307省道設卡收費、山西五臺山長期對省道過往車輛收門票等事件也相繼引發了輿論關注。

雖然被曝光后，相關景區都做出了整改，但類似事件均暴露出同一亂象——公共景區無視法律規定，將省道等公共道路異化為“私路”，擅自設卡收費，嚴重侵蝕公共利益和公民權利。其中的一些問題，也很有必要從法律層面予以澄清。

比如，這些在公共道路上設卡收費的景區，也都是公共景區，這是不是說明，公共景區本身是可以作出此種設卡收費行為的？報道中，云南當地交通部門就聲稱景區收費“已獲審批”。

但從公路法、旅游法和《風景名勝區管理條例》等法律法規看，此類行為本質上都是違法行為，沒有任何法律依據；不僅如此，公共景區本身具有公共屬性，其經營收益必須在法律框架內實現，其攔路設卡、違規收費的亂象亟待系統治理。

“截道收費”沒有任何法律依據

公共道路作為國家財政出資修建、公路部門養護的公共基礎設施，公共性是基本屬性，除了依法可由特定主體進行收費的道路之外，公共道路應該免費通行，而不能成為任何主體經營謀利的工具。

對在公共道路上設卡、收費、攔截車輛的行為，公路法等法律法規都作出了絕對禁止或嚴格限制的規定。因此，相關新聞事件中，公共景區及地方部門所謂“審批合規”“規劃納入”等辯解，均不能成為其突破法律紅線的理由。

公路法里的“公路”涵蓋了國道、省道、縣道、鄉道。涉事的S307省道瀘沽湖段、S462省道稻城亞丁段均屬法定公路范疇，任何主體無權擅自設卡攔截、強制收費。

同時，公路法嚴格限定了收費公路范圍：僅縣級以上政府交通部門貸款或集資修建、國內外經濟組織投資建成或受讓收費權的公路，經省級以上政府審批后，方可依法收取車輛通行費。

而此次涉事省道均為財政全額出資養護的普通省道，既非貸款或集資建設，也未履行省級政府收費審批程序，完全不符合公路收費的法定條件。相關景區以“省道是景區一部分”“納入景區規劃”為由設卡收費，公然漠視了公路法的禁止性規定。

國務院《關于禁止在公路上亂設站卡亂罰款亂收費的通知》明確，僅公安、交通、林業部門可依法在公路設檢查站，其他任何單位、個人不得設卡、攔截車輛收費。景區管理機構越權執法，直接侵犯了公民通行權與財產權，也侵害了公共利益。

事實上，《風景名勝區管理條例》也對公共景區收費作了邊界限定。

該條例明確，風景名勝區依托自然與文化公共資源設立，核心功能是保護生態與文化遺產、提供公共游覽服務，而非壟斷公共資源牟利。條例允許公共景區依法收取門票、管理內部交通，但嚴禁將公共道路納入景區管控范圍、強制過往車輛付費。

相關景區辯稱“省道納入風景名勝區總體規劃”，但納入規劃不等于改變省道的公共通行屬性，更不能擅自設卡收費。瀘沽湖景區負責人稱“省道是瀘沽湖景區的一部分”，完全混淆了“規劃范圍”與“收費權限”。

而所謂的“上級審批”即使存在也系越權審批，不能成為“截道收費”的依據。

云南寧蒗縣交通局稱瀘沽湖景區設卡收費“有上級審批文件”，卻拒絕出示具體批文。多地類似事件中，地方部門均以“歷史審批”“內部文件”搪塞。但這些理由都是站不住腳的，也沒有證據證明這些所謂的審批主體具有相應權限。

省道設卡收費的唯一合法審批主體是省級人民政府，市縣人民政府、交通局、景區管理處均無審批權限，而現有證據并不能證明這些事件中的收費經過了省級人民政府的審批。

因此，所謂“內部審批”“歷史文件”即使存在，也不得違反上位法的規定。公路法作為全國人大常委會制定的法律，效力高于地方政府規章或部門文件，任何與公路法禁止性規定沖突的“審批”，均屬違法行政行為。

根源在于利益驅動監管失靈

公共景區擅自“截道收費”亂象，是利益驅動和監管失靈等因素交織的結果，本質上是公共資源被異化為地方和景區相關主體的“搖錢樹”。

公共景區依托自然山水、文化遺產等公共資源而設立，本應堅持公益優先原則，服務于公眾需要。但實際上，在公共景區經營泛市場化和創收壓力增大的大背景下，部分公共景區出現本末倒置、逐利至上的趨向。

稻城亞丁、瀘沽湖等公共景區地理位置偏遠，省道往往是進出景區的唯一通道，而省道又無法繞開已設定的景區。在此情形下，景區以“生態保護”等理由在公共道路上設卡收費，可將過往車輛強制轉化為“游客”，大幅提升門票及觀光車收入。

在限制游客自由選擇的同時，景區也通過壟斷省道等公共道路的通行權，將自身運營成本、配套設施建設費用，轉嫁給所有經過關卡的人員，包括并非游客的純過往車輛。

一些地方政府及相關部門的默許、縱容甚至參與，是“截道收費”亂象長期存在的關鍵，其根本原因則在于景區與地方政府的利益捆綁。

在一些地方，景區稅收、門票分成是地方財政重要來源，地方政府因此對景區違規行為“睜一只眼閉一只眼”，甚至成為實際上的主導者。在此利益驅動下，部分地方將景區營收、游客數量作為考核的重要指標，卻忽視了公共利益和法律底線。

監管部門之間的權責不清，也使得一些部門即使有心監管，也無力做到。例如，省道歸公路部門管，但景區歸文旅部門管，設卡收費涉及交通、文旅、財政、市場監管等多部門，出現問題時便相互推諉，形成了“監管真空”。

一些景區敢于明目張膽違法，還源于違法行為即使被發現甚至被處罰，其違法成本也遠低于違法收益。

例如，公路法規定，擅自在公路上設卡、收費的，由交通主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處違法所得三倍以下的罰款，沒有違法所得的，可以處二萬元以下的罰款。相較于高額的違法收益，此種處罰可謂是微不足道。

另外，即使覺得有問題，游客卻無法有效維權。有關信息嚴重不透明，景區收費依據、收支明細不公開，地方部門所謂的“內部審批”文件不公示，普通游客缺少維權的知識與信息，更難以獲取證據。

游客及被強制收費的路過者多為外地人員，若維權需耗費大量時間、精力，成本收益比嚴重不均衡，就會導致多數人選擇“花錢消災”。個別“較真”者雖獲放行，但個別的維權成功無法撼動違法設卡收費者，更難以推動問題的根本解決。

景區與公共道路邊界要劃清

公共景區發展需兼顧公共利益、生態保護、合理收益；公共道路的根本目的在于公共通行，人們在公路上通行的權利不可侵犯。兩者本應各行其道，并行不悖。二者出現交叉和重疊，就有必要明確邊界，達成平衡。

從根本上說，公共景區收費必須嚴格依法依規進行，區分游客與路人，實行自愿消費，通過合法合規途徑獲取收益。

景區收費的區域應是依法可以收費的專屬區域，且嚴禁占用公共道路。如此，就要求嚴格按照風景名勝區規劃，在省道等公共道路之外的區域設置門票關卡，任何景區關卡都不得占用、阻斷公共道路，以保障公共道路的免費和暢通。

即使在特定情形之下，公共道路在景區范圍之內，景區也僅能對進入景區游覽的游客收取門票，而不得阻攔路人通行，也無權要求路人付費或辦理任何手續。如果景區不具備區分旅客與路人的技術與能力，則不得進行強制收費。

稻城亞丁、瀘沽湖等依托自然公共資源建設的景區，收費標準需嚴格遵循旅游法規定，不得擅自提高或變相漲價。尤其不得為牟取暴利，通過諸如于遠距離外設置門票關卡等手段，強制收取景區交通費等配套服務費用。否則，涉嫌強制交易。

現實里，確有一些地方將公共道路劃設于風景名勝區等公共景區的范圍之內，且未進行區分管理。對此，相關地方政府應采取措施，通過交通規劃優化和管理機制創新等手段，從根源上解決公共道路與公共景區交叉重疊所帶來的矛盾。

一是，區分公共道路與景區專門道路。對確需穿越景區的公共道路，由政府財政出資，將公共道路與景區道路進行區隔，分離過境車流與景區客流，既保障公共道路暢通，也便于景區管理。

二是，規范接駁服務。在省道等公共道路與景區交界之處設置換乘點，游客自愿選擇乘坐景區收費接駁車或步行進入景區，過境車輛則可直接免費通行。

需要特別強調的是，對于單純的過境車輛，應無條件免費通行，景區不得以任何理由阻攔、拖延或“先收后退”“限時通過”“掃碼通行”。部分游客以途經為名停留觀看，只要其僅行經公共道路，景區也不得進行收費。

依法重塑公共景區公益屬性

公共景區“截道收費”亂象，根源在于法律意識淡薄、利益捆綁緊密和監管機制失效。對此違法行為，應依法進行嚴厲打擊，并采取有效手段，徹底根治。

首先，任何違法行為都應予以制裁，景區“截道收費”，性質之嚴重、影響之惡劣、對公共利益損害之巨大，更應得以全面治理。必要時，可由文旅部門、交通部門、市場監管部門聯合牽頭，在全國范圍內進行集中、專項治理，及時叫停、整改。

對由此而獲取了違法收益的，可退還的予以退還游客，無法退還的罰沒上繳國庫；對有此類違法行為的景區處以相應罰款等處罰；對相關責任人員嚴厲追究責任，予以相應的行政處罰或政務處分。

其次，進一步完善相關的法律法規，明確景區收費與公共道路通行的邊界。客觀而言，當前法律法規對此是有相應規定的，但鑒于現實中景區“截道收費”亂象，仍有必要細化法律條款。

如對公路法、旅游法和《風景名勝區管理條例》等法律法規的相關條款進行修改，進一步明確公共景區不得占用公共道路進行設卡收費，并明確和細化處罰條款，大幅提高違法成本，使違法者不敢違法、不能違法。

同時也要健全有效的監管機制。比如，嚴格實行收費審批公示制，未經省級價格主管部門審批并公示的不得收費。對違規景區，可建立“黑名單”制度，甚至剝奪其收費權。對曝光違法行為和依法維權的游客或其他公民，應予以政策鼓勵和支持。

此外，應在公眾的參與下重塑公共景區的公共屬性，從根本上遏制公共景區收費創收的沖動。通過專門宣傳教育等途徑，讓公共景區的管理者、經營者和游客都認識到，門票和服務費用可以收取，但公共景區的公共屬性不能丟，更不能成為少數機構或個別地方謀取私利的工具。

也唯有依法重塑公共景區的公益屬性，才能根治“截道收費”亂象，讓景區運營、旅游產業在法治軌道上健康可持續發展，并真正達成公共利益、生態保護、合理收益等方面的有機統一。

撰稿 / 蔡樂渭（法律學者）

編輯 / 遲道華

校對 / 劉軍