列國鑒｜記者觀察：直布羅陀，從爭主權(quán)到“混合治理”

　　新華社馬德里/倫敦5月28日電（記者陳雨崢 孟鼎博 趙家淞）英國“脫歐”以來，關(guān)于歐洲大陸南端英屬飛地直布羅陀的未來安排，一直是橫亙在英國與西班牙、歐盟之間的遺留難題。今年7月15日起，歐盟與英國關(guān)于直布羅陀問題協(xié)議的法律文本及臨時適用安排預(yù)計生效，直布羅陀問題將迎“歷史性轉(zhuǎn)折”。

　　主權(quán)之爭雖未完全化解，但各利益相關(guān)方如今更趨向以務(wù)實方式處理分歧，直布羅陀問題核心已轉(zhuǎn)向邊境治理的博弈與合作，英西、英歐關(guān)系及直布羅陀的現(xiàn)實處境也將隨之發(fā)生深刻變化。

　　這是4月16日拍攝的西班牙和英屬直布羅陀邊境關(guān)卡（手機(jī)照片）。新華社記者陳雨崢攝

短短邊界，復(fù)雜歷史

　　站在西班牙南部邊境城市拉利內(nèi)阿－德拉康塞普西翁（以下簡稱拉利內(nèi)阿）的海灘上眺望，可以清楚看到海鷗在直布羅陀巨巖之巔盤旋。朝巨巖走去，一道被稱為“La Verja”（西班牙語意為“圍欄”）的邊境線橫貫眼前，西班牙國旗與英國國旗隔著檢查站迎風(fēng)而展。

　　“圍欄”南側(cè)屬于直布羅陀，其面積僅6.5平方公里，卻有大約4萬人口，是全球人口密度最高的地區(qū)之一。客機(jī)沿著緊鄰邊界的跑道起降，往返于英國本土與這塊海外屬地。每有航班起降，邊界人員通行也會暫停。

　　這條不足1.2公里的邊界劃出了不同的經(jīng)濟(jì)空間，也聯(lián)結(jié)著兩個高度相互依存的社會空間。每天大約有1.5萬名跨境通勤者從拉利內(nèi)阿進(jìn)入直布羅陀工作，后者以金融、線上博彩、旅游等服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，就業(yè)機(jī)會集中、薪資水平相對較高。加上游客，這條邊界每日往返人員3萬余人，機(jī)動車流量約1萬輛。

　　“拉利內(nèi)阿”在西班牙語中意為“防線”，源自18世紀(jì)初西班牙在此修建的一道橫貫地峽的防御工事，旨在防止駐扎直布羅陀的英軍向西班牙本土推進(jìn)。1713年《烏得勒支條約》簽署后，直布羅陀歸屬英國，但西班牙對直布羅陀主權(quán)歸屬一直存有異議。

　　20世紀(jì)初，這條邊界開始出現(xiàn)永久性實體圍欄。1967年公投中，直布羅陀居民以壓倒性多數(shù)選擇維持與英國的聯(lián)系；1969年，弗朗哥執(zhí)政下的西班牙關(guān)閉拉利內(nèi)阿與直布羅陀的陸地邊境，切斷人員往來與通信聯(lián)系，使兩地幾乎完全隔絕。外界認(rèn)為，西班牙有意通過長期封鎖改變現(xiàn)實格局，為奪回直布羅陀主權(quán)做準(zhǔn)備。直到1982年，西班牙宣布重新開放行人通道，并于1985年加入歐洲共同體前夕宣布全面重開與直布羅陀邊境。

　　2016年，英國公投通過“脫歐”決定。盡管約96%的直布羅陀公民支持“留歐”，卻不得不隨英國一同退出歐盟體系，圍繞直布羅陀未來邊境安排的討論迅速升溫，英西開始進(jìn)入漫長而復(fù)雜的談判。

　　這是2013年1月27日從空中拍攝的直布羅陀（圖中左邊巨巖部分）、附近海域以及西班牙南部的阿爾赫希拉斯灣和拉利內(nèi)阿－德拉康塞普西翁（圖中右半部分）。新華社記者王麗莉攝

“脫歐”促變，邊界重構(gòu)

　　英國“脫歐”公投后，西班牙舊話重提：主張由西英共享直布羅陀主權(quán)并賦予當(dāng)?shù)鼐用耠p重國籍。但這一設(shè)想早在2002年直布羅陀公投中便遭到壓倒性反對。英國這次同樣重申，不會在未經(jīng)直布羅陀居民同意的情況下討論主權(quán)問題。

　　關(guān)于直布羅陀將重現(xiàn)“硬邊境”的擔(dān)憂再度浮現(xiàn)。邊境兩側(cè)居民的生活、消費與社會聯(lián)系高度交織，收緊邊境管控將對日常生活帶來許多不確定性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，跨境通勤者在直布羅陀勞動力中占比超過50%；直布羅陀相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動對周邊區(qū)域生產(chǎn)總值的影響接近25%。

　　2020年12月31日，在英國“脫歐”過渡期結(jié)束前夕，英西達(dá)成被稱為“新年前夜協(xié)議”的政治共識，同意“消除壁壘”，推動形成一體化的經(jīng)濟(jì)與社會空間，提出取消陸地邊境的常規(guī)檢查，將邊檢關(guān)卡前移至直布羅陀的港口和機(jī)場，由西班牙依據(jù)申根規(guī)則執(zhí)行相關(guān)管理，歐洲邊境管理局在過渡期提供協(xié)助。這一協(xié)議為后續(xù)談判確立了基本方向。

　　2025年6月，英國、歐盟、西班牙與直布羅陀方面達(dá)成政治層面的協(xié)議。2026年4月，歐盟成員國批準(zhǔn)了歐盟與英國關(guān)于直布羅陀問題協(xié)議的法律文本及臨時適用安排，待歐洲議會審定即可正式通過，預(yù)定7月15日起臨時生效。

　　這是4月17日在英屬直布羅陀歐羅巴角拍攝的燈塔（手機(jī)照片）。新華社記者陳雨崢攝

　　直布羅陀首席大臣皮卡多告訴新華社記者，這一安排是各方在現(xiàn)實約束下作出的務(wù)實選擇，協(xié)議的重點并非改變各方在主權(quán)問題上的立場，而是在分歧尚存情況下，通過制度設(shè)計確保人員流動更為順暢。西班牙外交大臣阿爾瓦雷斯表示，一旦新協(xié)議落地，將拆除歐洲大陸“最后一堵墻”。

　　官方數(shù)據(jù)顯示，2025年直布羅陀共接待游客約984萬人，其中約926萬人從西班牙方向的陸地邊境進(jìn)入。直布羅陀副首席大臣兼航空事務(wù)主管加西亞提到，外界對開發(fā)直布羅陀新航線表現(xiàn)出濃厚興趣，未來航線布局有望突破以英國本土為主的現(xiàn)狀。

　　“外界對直布羅陀的關(guān)注度正在上升，這將有助于提升當(dāng)?shù)氐膰H可見度與發(fā)展?jié)摿Α！逼たǘ喔嬖V新華社記者，“穩(wěn)定且可預(yù)期的邊境環(huán)境本身就是吸引商業(yè)活動與投資的重要前提。”

　　憂慮也非完全沒有。一些居民表示，取消陸地邊檢可能會造成西班牙一側(cè)地區(qū)稅負(fù)、住房等生活成本上升；如何解決就業(yè)結(jié)構(gòu)與兩地發(fā)展不平衡等長期性挑戰(zhàn)，亦未在協(xié)議中體現(xiàn)。

　　這是4月17日拍攝的英屬直布羅陀歐羅巴角附近的公路（手機(jī)照片）。新華社記者陳雨崢攝

主權(quán)擱置，“混合治理”

　　主權(quán)爭議并未消散。西班牙政府一再強(qiáng)調(diào)其立場是“永遠(yuǎn)不會放棄對直布羅陀的主權(quán)主張”。在野黨中，中右翼的人民黨指責(zé)西班牙政府未能充分利用英國“脫歐”契機(jī)推進(jìn)主權(quán)議題；極右翼的呼聲黨則表示，直布羅陀是“被英國非法占領(lǐng)的領(lǐng)土”，任何不主張“直布羅陀主權(quán)完全回歸西班牙”的安排都“缺乏合法性與正當(dāng)性”。

　　然而，一些專家指出，2025年達(dá)成的安排實際將形成“混合治理模式”，即在維持英國主權(quán)的同時，將直布羅陀部分嵌入歐盟規(guī)則體系之中。出生于直布羅陀的英國埃塞克斯大學(xué)教授安德魯·卡涅薩指出：“如果第三方在邊境管控上獲得實質(zhì)性控制，本質(zhì)上就涉及主權(quán)讓渡。”

　　卡涅薩認(rèn)為，西班牙正在采取“更聰明的長期策略”——在強(qiáng)調(diào)“協(xié)議不討論主權(quán)”的同時，通過規(guī)則與制度逐步擴(kuò)大西班牙在直布羅陀邊境管理與區(qū)域運作中的實際影響力。

　　不過，在他看來，直布羅陀問題“本質(zhì)上是殖民遺留問題”，在當(dāng)前安全格局下，直布羅陀的傳統(tǒng)軍事與地緣戰(zhàn)略價值已經(jīng)弱化，只是象征意義與歷史情緒仍在延續(xù)。隨著現(xiàn)實考量逐漸占據(jù)主導(dǎo)，務(wù)實選擇或?qū)⑷〈笳餍詫埂?/p>

　　直布羅陀民眾的身份認(rèn)同也在制度調(diào)整與現(xiàn)實互動中慢慢變化。用皮卡多的話說：“在直布羅陀，我們是英國人，但在某種意義上，我們也是歐洲人。”