蔡昉：養老保險制度可持續性的挑戰與應對

蔡 昉 中國社科院學部委員

本文轉載自5月13日北大匯豐PFR微信公眾號。

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曾幾何時，我們設想的養老保險制度改革方向，是逐漸從現收現付制度過渡到完全積累制度。迄今為止，這個過渡并未發生，個人養老金仍然只是作為第一支柱的補充而非替代。如今，關于未來的養老保險模式究竟走向何處，在學界和政策界尚無共識。如果我們不能準確刻畫中國面臨的真正挑戰，就無法明確養老保險制度的改革方向，也不利于正確認識養老金融應有的位置、尚未挖掘的機會，以及有限的時間窗口。本文從探討養老保險制度可持續性著眼，揭示面臨的關鍵挑戰，通過闡釋若干新“事實”，提出勞動生產率分享型的改革思路，進而概括性提出政策建議。

認識養老保險制度的挑戰

中國養老保險制度面臨的挑戰及其緊迫性，來自以老齡化為特征的人口趨勢性變化。老齡化既表現為一種總體趨勢上的必然性，也具有階段性的演進特點。一般來說，在老齡化的早期階段，老年人口的比重開始提高，但年齡構成相對年輕；隨著老齡化的加深、加重，高齡老年人口比重明顯提高，老齡化同時意味著高齡化。老年人口年齡結構的這種變化特征，在統計意義上意味著，按不同口徑計算的老齡化率，在不同階段上具有變化速度的差異。中國人口與發展中心預測，按照60歲及以上、65歲及以上和80歲及以上人口比重計算的老齡化率，將分別從2025年的22.8%、15.7%和3.1%，提高到2035年的31.6%、23.9%和5.8%，年均提高幅度分別為3.3%、4.3%和6.4%。這迫切要求以制度形式應對養老保障、疾病流行模式、老年照護、老年特有消費、延遲退休等方面的挑戰。

首先，基本養老的保障水平、覆蓋率和均等化程度，不僅反映著民生福祉，還通過居民消費影響社會總需求。老齡化的一般規律，表明目前的人口轉變態勢產生了不利于消費的影響。把城鎮住戶調查與宏觀人口數據結合起來看，兒童和青少年消費意愿強、消費支出高，但少子化趨勢意味著這個群體無力支撐整體消費增長；勞動年齡人口肩負養老保險繳費、贍養家中老人、為自己進行預防性儲蓄三重負擔，因而消費意愿受到抑制；老年人則由于勞動參與率、社會保障水平和覆蓋率低，消費能力和意愿均呈疲態。以少子化和老齡化為特征的人口轉變固然不可改變，社會保障特別是基本養老保險水平的提升，可以解除消費的后顧之憂，抵消人口因素的負面影響。

其次，隨著就業的主要矛盾從總量性轉向結構性，新形態就業人群在現行社會保障體系中的覆蓋問題愈顯突出。2024年，在城鎮4.73億就業人員中，個體、私營和非單位就業所占比重高達65.1%，比十年前提高了11.2個百分點。可以預見，就業的這種新形態化趨勢，將隨著人工智能就業沖擊的顯現而進一步加劇。特別是當人工智能造成青年勞動者的入門級技能貶值、使大齡勞動者面對日益擴大的智能鴻溝和技能缺口時，勞動力市場參與者，特別是“一老一小”重點群體將面臨更嚴峻的結構性就業困難。這將加劇就業的非正規化趨勢，對工資增長、社保覆蓋和權益保障構成更嚴峻挑戰，要求加強勞動力市場制度建設，加快社會保障覆蓋方式創新。

最后，城鄉二元結構和養老保險的雙軌體制，極大地降低了現行基本養老保險的均等化水平。2024年城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險的領取人數之比為1.22︰1，領取的金額之比則僅為0.08︰1，可見兩個體制的待遇差別仍然巨大。從“廣覆蓋、低水平”模式起步，誠然是基本養老保險制度建立初期的必要路徑選擇，但在更高的發展階段上，向“全覆蓋、均等化”目標的過渡中，既有模式與期望模式之間存在的種種不均衡性，突出表現在基本公共服務的不均等供給上面。因此，養老保險制度改革的一項至關重要任務，便是按照時代的要求，在消除城鄉二元結構的同時，打破養老保險的雙軌體制。

關于制度可持續性的新“事實”

中國養老保險制度面貌的形成和演變的方向，與世界銀行倡導的“多支柱模式”有深厚的淵源。基本模式是以基本養老保險作為第一支柱，采取現收現付方式；企業年金和職業年金作為第二支柱，迄今這種補充性板塊僅在部分單位和職業中建立起來；鼓勵發展個人養老金作為第三支柱，以個人自愿、市場化運營和稅收優惠為特征。很久以來的預期是，隨著老年人口撫養比的提高，現收現付體制可持續性降低，因而基金積累制是改革的方向。然而，在過去幾十年和世界范圍內，養老保險模式的理念和實踐發生了巨大變化，出現了一系列新事實，人工智能發展也預期帶來新的可能性。以下代表性的敘事或“事實”，有助于我們重新思考養老保險制度的改革方向。

首先，“霍爾茨曼反思”的啟示。曾主持世界銀行社會保護局的羅伯特·霍爾茨曼（Robert Holtzman）最新反思表明，自世界銀行在20世紀90年代提出“多支柱模式”，并對各國制度演進方向給出傾向性建議以來，雖然完全積累制模式被認為是轉型的方向，但該模式賴以良好運行的諸多因素，如基金收益率、長期利率、金融市場及其監管制度等，作為轉型的必要條件在很多國家并未形成，相應地，養老金私有化既沒有在已經起步的國家繼續走下去，也沒有擴展到更多的國家。事實上，更多國家在相反的方向上走得更遠，如建立非繳費型的養老保險支柱；堅持現收現付的第一支柱為主的模式；至于選擇完全積累型模式的情形，則呈現先增后減的倒U字形變化。

其次，“艾倫條件”不再是確定的。美國經濟學家亨利·艾倫（Henry Aaron）的理論貢獻，是為接受或放棄現收現付制度設立了一個決策基準：如果工資增長率與人口增長率合并起來穩定地高于利率水平，現收現付式制度便是可行的；如果諸如老年人口撫養比提高這樣的情況發生，使得上述條件不再成立，養老保險則有必要轉向基金積累制。很久以來人們都在等待“艾倫條件”設想的這個轉折點到來，以為一旦老齡化達到一定程度，便需要摒棄現收現付制度。殊不知，老齡化同時伴隨著宏觀經濟的“長期停滯”特征——低通脹、低利率、低增長可能成為新常態，并不支持實行積累型養老保險制度。如今，無論在主要發達經濟體還是中國，我們都可以看到利率長期降低的趨勢。

最后，“特納不可能三角”可被突破。英國金融服務管理局前主席阿代爾·特納（Adair Turner）曾經斷言，面對老齡化的進一步發展，若要繼續實施現收現付的養老保險制度，則不可能同時保持既有的繳費率、給付水平和退休年齡不變，而是必須選擇至少改變其中的一種情景，以便同提高的老年人口撫養比相適應。然而，人工智能及其賦能的技術突破，使我們可以預期勞動生產率提高的無限可能性，因而這個“不可能三角”是可以被突破的。對中國2024—2035年期間的預測表明，勞動年齡人口的生產率年均增長速度，可以比老齡化導致的贍養比提高速度快1個百分點，如果把可預期的人工智能賦能效應考慮在內，勞動生產率年均增速可望再提高1—2個百分點。

勞動生產率：既要提高更要分享

作為勞動生產率可持續來源的全要素生產率，本質上是一種資源配置效率，通過生產要素在產業間、行業間、區域間和市場主體間流動，不斷尋求更合理配置的效應。在高速增長時期，大規模勞動力流動導致疾風暴雨式的資源重新配置效率提升。在高質量發展階段，要素重新配置拓展到更深層面、更廣范圍、更精細程度，保持全要素生產率不斷提高。以往的經驗表明，市場發育越完備、機制越完善、信息越充分，資源配置就越精準，達到的效率就越高。在人工智能時代，由大數據訓練的人工智能模型在生產和服務中應用，根本上就是創造出前所未有的配置情景，配置的精致化程度極高，預期提高生產率的幅度無可限量。這就確保勞動生產率提高從而經濟總量增長，完全可以跑贏老齡化。由此可見，未來養老保險的難題主要不是資金缺口，無需產生“精算恐慌”。

既然勞動生產率大幅度提高是一種確定性，養老保險制度能否可持續運行，便取決于勞動生產率的充分分享。社會保障作為一種制度體系，既用于風險共濟，也服務于生產率分享。按照理查德·蒂特馬斯（Richard Titmuss）的經典理論，任何社會保障模式都處在兩種制度類型——剩余型和制度型之間：以社會共濟為目標的模式，相對來說具有更多的剩余型特征，是較低的制度形態；以勞動生產率分享為目標的模式，則具有更多的制度型特征，是更高的制度形態。在人工智能時代來臨的背景下，完善養老保險制度的新理念，可以通過賦予“不患寡患不均”以嶄新含義做出表述：不必擔憂養老資源的不足（“不患寡”），更加需要關注的是生產率的分享（“患不均”）。

通過完善養老保險制度分享人工智能帶來的生產率紅利，也是“投資于人”的主要內容和重要路徑。從中國面臨的挑戰出發，應從以下方面努力，增強養老保險制度的分享性。首先，顯著提高基礎養老金的保障水平和均等化程度。盡快實現基本養老保險的全國統籌，借此縮小直至消除在制度贍養比、繳費門檻、結余比例上的地區差距，以及繳費負擔和給付水平上的行業差異。其次，顯著增強基本養老保險制度的普惠性。以“多繳多得、不繳不得”來強調排他性和差別待遇的做法，在人工智能時代難度越來越大，意義卻越來越小。最后，基于分享理念完善養老保險制度，改革緊迫性越來越突出，亟待明顯加大推進的力度和速度，并與收入再分配協同進行，才能有效防范人工智能沖擊民生的風險。