兩高出臺21條司法解釋，對非法占用耕地“違建必罰，拒執(zhí)必究”

中經(jīng)記者 封莉 北京報道

5月11日，最高法舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布“兩高”《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）。《規(guī)定》共21條，將于2026年5月18日起施行。

《中國經(jīng)營報》記者注意到，《規(guī)定》立足體現(xiàn)民法典、刑法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、三大訴訟法以及其他有關(guān)法律法規(guī)精神，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋，旨在正確辦理非法占用耕地案件，依法保護(hù)耕地，保障國家糧食安全。

《規(guī)定》明確非法占用耕地合同的效力及相應(yīng)法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責(zé)任。對于涉及非法占用耕地的合同效力的認(rèn)定，《規(guī)定》明確規(guī)定當(dāng)事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內(nèi)容違反土地管理法的禁止性規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無效。

“此類合同被認(rèn)定無效的，在確定財產(chǎn)返還、折價補償、賠償損失時，人民法院應(yīng)當(dāng)按照誠信原則和公平原則，結(jié)合當(dāng)事人的過錯程度，合理確定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。”最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建表示。

《規(guī)定》明確非法占用耕地的行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對新建違法建筑的制止權(quán)以及行政處罰的追責(zé)期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法采取查封施工現(xiàn)場等措施制止繼續(xù)施工的違法行為。針對非法占用耕地行為作出行政處罰的追責(zé)期限問題，《規(guī)定》進(jìn)一步明確在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法第三十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)狀態(tài)”，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計算。

在依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責(zé)任方面，《規(guī)定》明確非法占用耕地同時構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、污染環(huán)境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰的競合適用規(guī)則。明確處理國家機(jī)關(guān)工作人員在涉耕地領(lǐng)域有關(guān)職務(wù)犯罪，同時構(gòu)成受賄罪的，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。還規(guī)定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實施非法占用耕地犯罪數(shù)量、數(shù)額的累計計算等問題。

針對行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后仍無法確定非法占用耕地建設(shè)行為人的情形，《規(guī)定》將實際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責(zé)任主體。

“在對非法占用耕地行為進(jìn)行行政執(zhí)法的過程中，準(zhǔn)確認(rèn)定相對人是依法作出處理決定的前提。”最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍表示，違法占用耕地行為不同于一般的違法行為，其時間跨度一般較長，行政機(jī)關(guān)查處時，建設(shè)單位或者個人因注銷、死亡、故意逃避監(jiān)管，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法確定建設(shè)行為人的情況比較多見，而在非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)后，通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式將建設(shè)完成的建筑物和其他設(shè)施交由他人占有、使用的情況則更為常見，從而造成違法占地建設(shè)行為人和實際占有、使用土地人分離的情況，為行政處理相對人的確定帶來很大困難，并導(dǎo)致司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

“對此，經(jīng)過實際調(diào)研和與有關(guān)部門溝通，我們認(rèn)為，在違法建設(shè)行為人不存在或者不明確的情況下，如果沒有實際占有、使用人或者實際占有、使用人能夠配合行政機(jī)關(guān)對違法建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行處置，一般不會產(chǎn)生爭議。但是，如果實際占有、使用人拒不配合行政機(jī)關(guān)的依法處置行為，此時應(yīng)當(dāng)對其以非法占用土地論處。”閻巍說，對于非法占用耕地的建設(shè)行為“違建必罰，拒執(zhí)必究”。

（編輯：張漫游 審核：朱紫云 校對：顏京寧）