“違建必處，拒執必究”，“兩高”發21條規定為耕地保護劃紅線

私自占用耕地建房、建窯、挖砂取土，會面臨哪些法律后果？在耕地上建的房屋買賣、租賃合同，是否具有法律效力？違法占地長期不整改，能否逃脫行政處罰與刑事追責？這些有關非法占用耕地的問題是司法實踐中經常遇到的難題。

5月11日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》（簡稱《規定》），將于5月18日起施行。《規定》共二十一條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執行等內容于一體的綜合性司法解釋。

“總結成一句話就是對于非法占用耕地的建設行為‘違建必處，拒執必究’。”最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建介紹，《規定》堅持以人民為中心，以實踐難題為導向，對存在分歧的法律適用問題進行規范，為執法辦案提供統一明確的裁判標準。下一步，人民法院、人民檢察院將嚴格按照土地管理法等相關法律規定，依法辦理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事、公益訴訟等各類案件，切實保護耕地，保障國家糧食安全。

非法占用耕地建房、挖砂、采礦等，合同無效

在司法實踐中，非法占用耕地案件往往涉及行政、民事、刑事等多個領域，法律適用問題復雜。為此，《規定》堅決落實最嚴格的耕地保護制度，進一步明確非法占用耕地行為人的法律責任，清晰界定各類主體的法律責任。

在行政法律責任方面，《規定》明確，實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，為依法應當承擔非法占用耕地行政法律責任的主體；明確行政機關對新建違建的制止權，即可以依法采取查封施工現場等措施制止繼續施工的違法行為。針對非法占用耕地行為作出行政處罰的追責期限問題，《規定》則明確在耕地恢復至未被占用的狀態之前，行政處罰的追責期限應當從違法行為結束當天開始計算。

日常生活中，不少村民、個體戶誤以為自家承包地、閑置耕地可以隨意建房、搭棚、轉租牟利，無需承擔法律責任，這是典型的耕地法律認知誤區。在民事法律責任方面，對于涉及非法占用耕地的合同效力的認定，若當事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內容，《規定》明確，人民法院應依法認定約定無效。此類合同被認定無效的，在確定財產返還、折價補償、賠償損失時，人民法院應當按照誠信原則和公平原則，結合當事人的過錯程度，合理確定各方應當承擔的民事責任。

明確從重處罰和從寬處罰的情形

在刑事法律責任方面，《規定》則明確了非法占用耕地構成非法占用農用地罪的行為方式和數量標準；明確非法占用耕地同時構成非法占用農用地罪、污染環境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規定定罪處罰的競合適用規則，同時，明確從重處罰和從寬處罰的情形。

《規定》明確，實施非法占用耕地的犯罪，具有下列情形之一的，從重處罰：在行政主管部門作出責令停止違法行為、限期改正等行政處理決定后繼續實施相關行為的；暴力抗拒、阻礙國家機關工作人員依法執行職務的；向國家工作人員行賄的。

另外，《規定》明確，實施非法占用耕地的犯罪，行為人積極進行修復治理，恢復種植條件的，可以依法從寬處罰。

規范案件裁判與執行標準

現實中，部分違法占地主體被責令限期拆除違建后，常常因不清楚復議、訴訟流程而拖延維權，也有部分案件因各地裁判、執行標準不一，出現“同案不同判”的情況。針對司法實踐中責令限期拆除決定行政復議與行政訴訟的銜接混亂、起訴期限適用爭議、案件裁判標準不統一、執行尺度模糊等難題，《規定》也作出了系統性規范。

在保障當事人申請復議和提起訴訟的權利方面，《規定》明確，當事人對行政機關作出的責令限期拆除決定不服，可依法申請行政復議，對復議結果不服可提起行政訴訟，也可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，直接向人民法院提起行政訴訟。同時，關于行政機關在責令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時應當如何計算起訴期限問題，《規定》也進行了區分處理。

在案件審理和裁判方式上，《規定》細化了責令限期拆除決定的撤銷、確認違法、準許撤訴等裁判情形。例如，針對撤銷責令限期拆除決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害情形，《規定》明確人民法院判決確認責令限期拆除決定違法的同時，可以判決責令被告采取補救措施。給原告造成損失的，也應依法判決被告承擔賠償責任。

此外，《規定》統一涉耕地案件執行核心標準，明確人民法院執行涉及耕地的生效判決書、調解書時，應當將維持或者恢復耕地種植條件作為停止侵害、恢復原狀、排除妨礙、消除危險的標準。

健全追責與公益訴訟保護體系

實踐中，部分行政機關因工作人員與他人惡意串通、審查申請材料不嚴格、第三人提供虛假材料等原因，導致當事人非法占用耕地進行建設并因此遭受損失，行政機關應當承擔相應責任。為此，《規定》科學劃分行政賠償責任，明確人民法院應當根據行政訴訟法以及相關司法解釋的規定，綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。

在職務犯罪追責方面，《規定》明確，對耕地負有監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰；國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法律、法規，濫用職權，非法批準征收、征用、占用耕地，情節嚴重的，則以非法批準征收、征用、占用土地罪定罪處罰。

此外，為強化公益司法保護，針對違反法律規定、非法占用耕地導致破壞生態環境和資源保護，損害國家利益或者社會公共利益的情形，《規定》明確，人民檢察院可以依據相關法律提起公益訴訟，強化對耕地的全鏈條保護。

新京報記者 陳璐

編輯 張牽 校對 柳寶慶