聚焦“提振服務業，推動服務業優質高效發展”，CMF專題報告發布

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4月29日，CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第118期）于線上舉行。

本期論壇由中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席楊瑞龍主持，聚焦“提振服務業，推動服務業優質高效發展”，來自政界、學界、企業界的知名經濟學家毛振華、孫學工、彭泗清、崔艷新、程強、孫浦陽聯合解析。

中國人民大學中國經濟改革與發展研究院院長、崇實書院副院長、經濟學院教授孫浦陽代表論壇發布CMF中國宏觀經濟專題報告。

報告圍繞以下四個方面展開：

一、政策背景

二、現實背景

三、發展堵點

四、應對舉措

一、政策背景

2026年4月28日，中共中央政治局會議明確指出，“要深入挖掘內需潛力。擴大優質商品和服務供給，推動消費升級。深入實施服務業擴能提質行動。”一方面，我國服務業發展與產業結構升級優化密切相關；另一方面，拉動內需是服務經濟的重要特征。所以，無論是建設全國統一大市場，還是構建國際國內雙循環相互促進的新發展格局，服務消費是拉動內需的關鍵力量。

2026年4月7日至8日，全國服務業大會召開，此次會議是新時代我國首次聚焦“服務業發展、問題與前景”的全國性大會。習近平總書記在全國服務業大會上為服務業發展明確了清晰方向。為便于理解，現將核心要點梳理如下。

第一，一個總目標是努力開創服務業高質量發展新局面，即服務業發展并非簡單追求規模擴張，而是以高質量發展為核心導向。當前，“高質量”與“優化”已成為服務業發展的核心關鍵詞。我國高度重視服務業發展，因其在促進就業、調整產業結構、拉動內需等方面具有重要作用，但發展必須以質量為首要前提，而非單純追求數量增長。我國服務業歷經改革開放及入世后的發展，規模已實現顯著提升，但發展質量仍存在短板，這是當前面臨的重要堵點問題。

第二，四個著力點包括需求牽引、改革攻堅、科技賦能和開放合作。其一，需求牽引是指服務業的核心構成是服務消費，消費涵蓋居民日常采購、節假日文旅活動等各類生活場景，提升消費能級是服務業發展的首要任務，這與我國拉動內需戰略緊密相關。實現“以需求帶動市場”的關鍵，在于率先推動消費振興。因此，服務消費是需求基礎、市場牽引和升級動力。其二，改革攻堅是指破除要素流動和行業發展的壁壘，優化營商環境。服務業發展面臨突出的行業與區域壁壘，即“玻璃門”現象，且破除服務業壁壘的難度較大。其三，科技賦能是指推動技術和模式創新，實現效率變革和質量躍升。技術與模式創新是推動服務業高質量發展的重要支撐。這一要求與高質量發展相契合，核心在于將數據、數字技術及高新技術融入服務業發展。傳統服務業雖包含日常消費、旅游等場景，但需向高端化轉型，例如近期推廣的高端文旅項目等，正是通過賦能實現服務業高質量發展的具體體現。其四，開放合作是指堅持高水平對外開放，在更大范圍、更高水平參與國際服務分工與合作。擴大開放的關鍵領域是服務貿易。我國服務貿易發展速度快于商品貿易，實現了從無到有的跨越式發展，但整體發展水平仍有不足。

第三，三大發展任務具體包括：生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，強化對制造業轉型升級的支撐；生活性服務業向高品質多樣化便利化發展，增加高品質、個性化的升級服務供給；培育更多“中國服務”品牌，從“規模擴張”轉向“品牌引領”，增強國際競爭力和影響力。

“十五五”規劃綱要第六章“促進服務業優質高效發展”被納入“建設現代化產業體系鞏固壯大實體經濟根基”板塊，重點聚焦生產性服務業。服務業的戰略定位為“推動增長的主力軍、調優結構的主引擎、模式創新的主陣地、吸納就業的主渠道、擴大開放的主戰場”。其中，在產業結構調整方面，我國產業結構正從規模擴張轉向高質量轉變，核心目標是提升附加值，減少低附加值生產模式，而服務業正是實現這一調整的重要路徑。在吸納就業方面，相較于工業等需要長期培訓的行業，服務業就業準入門檻較低、上崗速度快，具備強大的就業吸納能力。

“十五五”規劃綱要第十五章、第二十二章分別對服務消費與貿易作出進一步部署。第十五章明確提出，“大力提振消費”“釋放服務消費潛力”，將擴大服務消費作為擴大內需戰略的重要抓手，以及著力提高發展型消費比重，促進教育、文化、體育、健康等消費提質擴容。第二十二章則提到，鼓勵服務出口；發展知識密集型服務貿易；以更高水平開放促進服務業提質增效。

綜上所述，“十五五”階段，大力提振國內外的服務消費需求，是推動服務業從被動配套轉向主動賦能的關鍵舉措。只有抓住服務消費這一核心引擎，才能真正實現服務業優質高效發展。

二、現實背景

現狀一：規模穩居“半壁江山”

從總量規模來看，2025年，我國服務業增加值首次突破80萬億元，同比增長5.4%；占GDP比重升至57.7%，連續11年穩居國民經濟第一大產業。從增長貢獻來看，2025年，服務業對經濟增長貢獻率達61.4%，比上年提升3.7%，成為經濟增長第一動力。從就業支撐來看，2024年，服務業就業人員達3.6億人，占全國就業總量48.8%，是吸納就業的主渠道。從質量提升來看，2025年，服務業生產指數累計同比增長5.5%，穩定擴張；信息傳輸、軟件、信息技術服務業增加值增長11.1%，連續9年兩位數增長，現代服務業引領作用凸顯。從動力轉換來看，我國摒棄了過去“依靠投資拉動增長”模式，“十四五”前，服務業固定資產投資增速高于制造業；“十四五”期間，服務業固定資產投資增速明顯下降，且顯著低于同期制造業增速。

現狀二：服務消費穩步擴容，成為內需新引擎

首先，消費占比上升。2020—2025年，中國居民人均服務性消費支出年均增長8.5%；居民人均服務性消費支出占人均消費支出的比重提升3.5%，2025年達到46.1%；服務零售同比增長5.5%，顯著快于商品零售的1.7%。其中，服務零售涵蓋網約車出行、郵件增值服務、騰訊會議付費、視頻平臺（騰訊視頻、愛奇藝等）會員訂閱等各類服務型消費場景，體現了我國居民消費結構向服務型消費轉型的趨勢；商品零售則指日常商品采購（如蔬菜購買、日用品消費等）。這一差異表明，我國居民已逐步形成“花錢買服務”的消費習慣。

其次，消費結構升級。一是旅游消費實現反彈，2025年國內居民出游人次突破65億，國內出游花費超過6.3萬億。國內出游人次和國內旅游收入已經全面超越2019年，標志著國內旅游業已從復蘇周期全面轉向增長周期。二是文化娛樂消費蓬勃發展，2025年，規模以上文化企業營業收入突破14萬億元。其中，數字內容服務、互聯網游戲服務、互聯網文化娛樂平臺等16個文化新業態特征明顯行業的企業營業收入增長14.3%。三是線上消費增長迅猛，2025年，網上零售額15.97萬億元，同比增長8.6%。電子商務、線上購物（非線下銷售）等增長較快。數字消費用戶規模突破9.58億人，表明線上消費已成為全民參與的經濟活動。

最后，服務消費占比仍有較大提升空間，潛力巨大。服務型消費向好發展是一個長期趨勢，國際經驗表明，隨人均GDP的增加，服務型消費比重顯著提升。與發達國家相比，我國服務消費占比仍有較大提升空間。隨著我國人口結構的轉變，新消費群體的涌現催生了服務消費發展的新動能，包括養老、醫療健康等適老化服務，高質量的教育和文娛服務等。

現狀三：服務貿易量質齊升，國際競爭力增強

從規模來看，我國服務貿易規模持續擴大。2012年到2025年，我國服務貿易進出口總額增長近兩倍，總規模已突破8萬億元。但服務貿易逆差較大，其中出境旅游（旅游貿易）是我國服務貿易逆差的最主要來源。我國推行對部分國家免簽、落地簽等開放政策，其核心目的之一便是在保持出境旅游規模穩定的基礎上，擴大入境旅游規模，進而有效調節服務貿易逆差。

從質量來看，我國服務貿易結構不斷優化。傳統服務貿易（旅游、運輸、建筑服務等）規模擴大，但是占比下降；金融、文化等新興服務出口穩步增長；計算機和信息服務、通信服務等類別蓬勃發展。2025年入境游客15450萬人次，增長17.1%；入境游客總花費1311億美元，增長39.2%。我國在物聯網、云計算、人工智能、衛星導航等高科技服務貿易領域的發展勢頭強勁。此外，以網文、網劇、網游為代表的文化出海“新三樣”，也帶動我國文化服務出口快速增長。

同時，我國服務貿易支持政策體系不斷加強。“十五五”規劃綱要提出：大力發展服務貿易，完善跨境服務貿易負面清單管理制度；鼓勵服務出口，增強運輸、旅行等服務國際競爭力；發展知識密集型服務貿易，積極發展服務外包；提升服務貿易標準化水平。2024年，《跨境服務貿易特別管理措施(負面清單)》和《自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施(負面清單)》正式實施，標志著我國服務貿易正式從“正面清單承諾”轉向“負面清單管理”。但我國服務貿易體系仍需進一步健全，負面清單管理等政策措施的實施效果尚未達到最優水平。例如，服務外包產業是我國服務貿易發展的薄弱環節，國際知名企業（如微軟、蘋果、特斯拉等）普遍采用國際外包模式，其客服接線員多來自印度、東歐等地區，而我國服務外包產業尚未充分發展，市場開放程度不足。當前，我國服務業在突破國內市場內卷方面仍存在思路局限，跨國客服外包的案例極少，相關市場份額占比較低。

三、發展堵點

盡管服務業發展成就顯著，但對照高質量發展要求與人民期待，當前我國仍存在服務消費有效供給不足、潛力釋放不充分的問題。服務消費的發展缺陷，又進一步制約了服務業提質增效。具體表現在以下三方面。

堵點一：服務消費能力與意愿不足，需求釋放受限

首先，服務消費增長受到收入增速放緩的制約，中低收入群體的預防性儲蓄意愿較強。其次，居民在醫療、養老、住房等方面的剛性支出較大，影響服務消費長期中升級。最后，社會保障體系尚不完善，在一定程度上影響了居民的消費信心。

堵點二：供給質量與效率不高，存在供需錯配

“低端過剩”與“高端短缺”并存的結構性矛盾，同質化競爭嚴重，高質量服務供給不足(醫療、養老等)。此外，城鄉、區域服務資源分布不均，服務供給大量集中于東部和城市地區，農村與中西部服務設施短板突出。

堵點三：相關體制機制仍不完善

一是市場準入和退出。服務標準存在區域差異，區域間的市場合規成本較高，限制了跨區域消費(例如，存在牌照限制嚴格、審批流程復雜等行政性阻礙)，成為制約行業發展的重要因素。服務企業退出機制尚不完善，經營不善的企業難以依法破產或注銷。

二是現有監管與治理模式相對滯后于業態發展。跨界融合的服務新業態（如共享住宿、網約車、在線教育）大量涌現，但是，政府部門仍主要沿用“按行業或職能劃分”的傳統監管模式，引起監管盲區或范圍交叉。

三是尚未形成足夠完整成熟的配套政策體系。服務業地理空間規劃不夠科學，服務供給分布不夠合理，需要增強對城市用地的統籌協調。

四、應對舉措

應對舉措一：完善提振服務消費政策體系組合拳

第一，穩就業，提升消費能力。持續開展職業技能提升行動，形成以穩就業帶動居民增收，并且支撐服務消費持續擴容的良性循環。例如，針對用工缺口大的服務業領域(家政、養老、托育、餐飲、快遞、網約配送等)，大規模開展崗前培訓、在崗技能提升培訓等職業技能提升計劃；針對技能要求高的服務崗位，對取得職業資格證書或技能等級證書的職工，按規定給予技能培訓補貼。

減輕剛性支出負擔。持續推進保障性租賃住房建設，減輕居住支出壓力，特別是降低青年群體在住房方面的支出壓力。推動青年群體的服務消費結構從“生存型”向“品質型”轉變。

第二，對特定行業進行精準扶持。圍繞養老托育、體育康養等供需缺口較大的領域，進行定向補貼。加大對服務消費基礎設施的投入，支持社區便民服務中心、服務消費線上公共平臺等項目建設。

第三，優化服務消費環境。完善服務消費領域的標準與指引，明確價格標準等關鍵條款，削弱供需雙方的信息不對稱。強化消費者權益保護，要暢通服務消費糾紛的調解機制，降低消費者維權成本。強化服務消費領域的信息披露與信用監管，提高違法經營者的失信代價。

應對舉措二：釋放服務消費潛力，滿足高品質服務需求

第一，聚焦重點領域，擴大優質服務供給。在“一老一小”服務方面，形成分類分級的養老服務供給系統，公共部門統籌普惠性服務，并鼓勵社會資本建設中高端養老社區，滿足多樣化需求；推進普惠托育機構，通過公建民營、民辦公助等方式降低運營成本。在健康醫療服務方面，提供差異化服務，規范發展社會辦醫；積極拓展預防保健服務，將體檢、慢性病管理等納入商業健康保險覆蓋范圍；發展“互聯網+醫療健康”。在文旅體服務方面，發展康養旅游、研學旅行等旅游新業態，提升鄉村旅游基礎設施。

第二，創新消費場景，培育新型服務消費。一是服務消費數智化，通過數字技術破除服務業“面對面、同時同地交付”的限制問題；規范線上新型服務消費，例如直播電商、在線教育、數字文娛等；鼓勵服務消費線上線下深度融合。二是服務業形式的融合創新，推動不同服務業態之間，以及一、二、三產業之間的深度融合，例如發展“體育+”等融合模式，實現多種形態消費的一體化；鼓勵服務企業向產業鏈上游或其它產業延伸，主動創新服務場景。

應對舉措三：提振服務貿易，打造“中國服務”品牌

第一，優化服務貿易結構，鼓勵高質量服務出口。在知識密集型服務方面，以技術、專利、研發等高附加值領域為主，是我國實現服務業和外貿結構轉型升級的關鍵一步。形成相關政策體系，包括加大財稅與金融支持力度，促進數據要素跨境安全流動等；注重完善知識產權保護與法律服務，建立海外知識產權風險預警和應對機制，在企業涉及跨境糾紛時提供指導幫助，降低企業合規風險與海外維權成本。在文化娛樂服務方面，完善“文化出海”產業鏈，包括從“孵化、內容制作、衍生產品開發”的全過程，提升產業協同效應；鼓勵企業在產品設計、內容創作中合理融入海外本地元素。在旅行服務方面，持續推進和優化入境免簽政策，適當擴大免簽國家和地區范圍，延長免簽停留時長；增強海外宣傳力度，提升入境游客導引服務，打造“中國旅游”服務品牌。

第二，增強服務貿易國際競爭力，培育“中國服務”品牌。一是服務貿易領域的標準引領，推動數字技術與服務貿易的深度融合，提升數字服務的供給能力；全面深入實施跨境服務貿易負面清單，加快對標高標準國際經貿規則，推進服務貿易標準的對接；探索高水平數字貿易國際規則，深度參與數字貿易國際規則的制定。二是打造“中國服務”品牌，建立國家級服務品牌培育名錄；培育塑造服務企業品牌意識，支持服務企業開展國際商標注冊、品牌并購和全球營銷活動；逐步提升海外市場對中國服務的認知認同；建立國際服務展示平臺，特別是在“一帶一路”沿線重點國家密集布局。

論壇第二單元，結合CMF中國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞“提振服務業，推動服務業優質高效發展”展開討論。

中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席，中誠信國際首席經濟學家毛振華指出，獨立第三方機構作為現代服務業的核心組成部分，是市場經濟體系中兼具服務支持與社會監督功能的“守門人”，涵蓋標準制定、檢驗檢測、信用評級、會計審計、仲裁等服務領域，對規范市場運行、提升國家軟實力及增強國際競爭力具有關鍵意義。我國此類機構雖隨市場經濟發展快速成長，但與制造業的國際領先地位并不匹配，尚未形成具有全球影響力和領導力的標桿主體。企業出海過程中，在商品貿易等領域仍高度依賴西方第三方機構，常遭遇不公待遇，該領域已成為西方“卡脖子”的重點短板。

推動獨立第三方機構高質量發展，需從規劃監管、國際化布局、政策支持三方面推出實質性舉措。一是強化規劃與監管協同，建立市場化、法治化的發展環境：嚴格許可管理，杜絕濫發牌照導致的“劣幣驅逐良幣”，建立健全淘汰機制等。二是依托香港發揮國際化橋頭堡作用，支持本土機構借助香港資本市場對接需求，打破西方機構的壟斷局面，將香港打造為我國第三方機構走向全球的重要窗口，適配企業出海的標準認證與服務需求。三是加大專項政策支持力度，將該領域納入“卡脖子”補短板重點范疇；鼓勵機構參與國際標準制定，助力其在國際規則體系中爭取話語權，最終實現機構建設與我國經濟實力、國際競爭力及企業出海需求相適配，為市場經濟體系完善提供堅實支撐。

中國宏觀經濟研究院決策咨詢部主任孫學工認為，公共服務擴面提質對釋放生活性服務業潛力至關重要，因其與服務消費存在高度關聯性，且我國公共服務仍有顯著提升空間。從規模來看，我國教育、醫療等公共服務支出占GDP比例與發達國家差距明顯。制度層面雖已基本建立框架，但存在四大短板：長期照護體系覆蓋面不足；靈活就業人員社保參與率不高；城鄉居民養老保險待遇偏低；大病醫療兜底力度需強化。同時，公共服務需兼顧質量提升與非基本服務供給，適老化改造覆蓋率、城市地下空間治理等仍需完善，可通過政府組織焰火表演、建設國家步道體系、規范集團消費等方式，滿足新興服務消費需求。

擴大服務消費需多維度發力，特別是要解除中高端領域限制性措施，當前高端醫療、低空經濟、數字消費等領域仍面臨市場準入、審批流程等障礙，需進一步放寬外資與民營資本準入、簡化程序。其次，“人工智能+”將深刻變革服務業態，可探索其在慢性病處方開具等醫療場景的應用，同時需同步構建標準與監管體系。此外，需完善服務業政策支持體系，在用地、用能等要素配置上補齊對服務業的重視短板，同時優化休假制度、人員流動管理等配套安排，讓居民擁有更多可支配時間，充分釋放服務消費潛力。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員崔艷新指出，推動服務業優質高效發展、釋放服務消費潛力，需從改善供給與破除體制機制障礙雙向發力。在供給端，加強品牌、標準和信用體系建設；推動數字化和智能化賦能服務消費；促進服務消費跨界融合和場景創新；加強國際化、便利化消費環境建設。在制度層面，要簡化多部門審批流程，推行聯合辦理與高效審批；放寬教育、醫療等領域市場準入，擴大外資與民營資本開放；破除跨區域消費壁壘，推行“一卡通”等機制；優化行業監管，實施分類分級精準監管；保障土地、資金、人才等要素供給，實現“放活”與“管好”的有機統一。

釋放生活性服務業消費潛力，需聚焦與“投資于人”密切相關的重點領域，精準施策。一是推動商旅文體健深度融合，發展冰雪經濟、“票根經濟”等融合業態。二是促進醫療康養消費，拓展健康體檢、互聯網醫療等新業態，完善醫保配套政策，擴大醫療康養領域對外開放，推廣國際領先專科醫院試點經驗等。三是挖掘重點人群消費潛力，例如針對青少年打造沉浸式、數字化消費場景，通過動漫展、電競賽事激發消費熱情；為老年群體優化適老化設施與健康保障，開發銀發旅游精品路線與專列服務。四是創新家政與養老服務模式，發展平臺型家政、社區嵌入式養老、醫養結合等業態，推動人工智能在智能輔具、康復機器人等領域的應用；完善長期護理保險制度，擴大覆蓋面，加強專業人才培養。

北京大學光華管理學院教授彭泗清認為，服務消費作為消費升級的核心方向，其提質升級對創造美好生活、優化消費結構、擴大內需及支撐服務經濟發展具有重要意義。當前我國服務消費已快速成長為居民消費的“半壁江山”，但仍存在顯著短板：與發達國家相比，服務消費占總支出比重偏低，部分民生領域服務供給不足，消費者對服務質量的滿意度有待提升，服務類投訴量占全國消費投訴總量近半等。相較于實物消費，服務消費具有本質差異，其復雜性體現在五大難點：一是全社會對服務價值普遍低估；二是誠信環境建設不足導致消費決策風險偏高；三是消費者對專業服務存在過高期望；四是平等服務文化缺失；五是“人”作為核心要素，其心理互動、信任關系等增加了服務質量管控的難度。此外，還存在消費認知偏差、行業規范欠缺、社會信任不足、政策落地滯后、技術賦能薄弱五大問題。

推動服務消費提質擴容需立足其系統性與復雜性，從八大維度綜合施策：一是營造良好輿論環境，引導全社會認可專業服務價值、尊重服務從業者；二是健全法治體系與行業風氣，遏制惡性“內卷”；三是擴大服務業開放，提升行業專業能力；四是細化落實相關政策，強化部門管理與配套措施落地；五是多方協同提升社會信任水平，筑牢服務消費的信任基礎；六是推進技術與模式創新，運用先進技術賦能服務升級，探索消費新模式；七是優化公共服務供給，通過完善社區配套、集成公共服務等帶動居民服務消費活力；八是促進“AI+服務”健康發展。

德邦證券首席經濟學家程強指出，推動服務消費高質量發展，需以制度革新破除壁壘，并以優質供給引領需求升級。在清理不合理限制方面，核心要落實全國統一大市場要求，全面執行市場準入負面清單制度，清理教育、醫療、養老等領域的隱性門檻與前置審批，破解“準入不準營”難題。同時，以清晰統一的標準體系消除模糊限制，加快生產性與生活性服務業及新型消費領域的標準研制。此外，健全信用與維權體系，依托公示平臺歸集經營主體信息，鼓勵第三方評價。在供給優化層面，需推行分層供給，精準匹配普惠型基礎服務、品質型高端服務與差異化小眾服務需求；依托數字技術創新業態場景，發展“互聯網+醫療”等融合模式；打造服務品牌與口碑，通過優質供給激發消費潛力；推動服務出海與制造業融合，借助算力優勢與成本紅利，拓展數字服務跨境交付等新空間。

釋放健康、教育、養老、家政等生活性服務業消費潛力，關鍵是將其作為獨立行業規范發展，適配“投資于人”需求。例如，健康服務領域需強化全周期供給，完善分級診療體系，發展多元業態，聯動商業保險擴大覆蓋面。教育服務應擴容普惠優質資源，降低家庭教育負擔，規范非學科教育，構建職業培訓、老年教育等終身教育體系，嵌入數字化賦能場景。養老服務需健全銀發經濟體系，完善服務網絡，培育智慧養老新業態，推動養老與文旅、醫療融合，加大普惠機構支持與特色機構培育力度。家政服務聚焦擴容提質，針對母嬰照護、收納保潔等差異化需求，鼓勵企業專業化發展；建立國家標準體系，完善信用檔案與人才培訓制度，破解服務質量與信任痛點，推動行業良性發展。