范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十九）：拜登時期的貿易政策：披著多邊主義外衣的“美國優先”

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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2020年末的美國大選，拜登擊敗特朗普，成為美國第46任總統。這意味著美國貿易政策在經歷4年的非典型時期后可能回歸“正常”軌道，或者回歸“正常打交道”的軌道。

相較于此前毫無執政經驗的特朗普，拜登屬于典型的美國政治精英，有豐富的行政經驗。與特朗普相比，拜登的執政理念和貿易政策預期更具可預測性。拜登政府上臺后，在表面形式上摒棄了特朗普政府“單邊主義、極限施壓”的貿易政策基調，轉而實施“多邊協作、規則重構、產業優先”的貿易戰略。當然，美國主導的多邊協作幾乎是將中國這個世界第二大經濟體和第一大貿易國排除在外的。拜登政府時期，并沒有實質性的努力來恢復被特朗普政府所癱瘓的WTO多邊貿易爭端解決機制，僅僅象征性地希望通過WTO改革使其更加符合美國的利益。[1]

對于美國傳統盟友而言，來自美國的貿易摩擦壓力確實有所下降。拜登政府時期與歐盟、日本甚至越南達成協議，暫緩或豁免了部分特朗普政府時期施加的關稅。但是對于中國而言，美國的戰略競爭基調并未發生任何變化，針對中國的301調查并未終止，只是具體政策風格有所調整。這表明美國民主、共和兩黨在遏制中國議題上達成了難得的共識。

除此之外，在理解拜登政府任期內貿易政策的時候還應該聯系其特殊的時代背景。拜登政府執政之后由于控制新冠疫情不力，美國經濟面臨衰退壓力。為刺激經濟，拜登政府在2021年3月和９月分別通過了總額為1.9萬億美元的“美國救援法案”（American Rescue Plan）和1.2萬億美元的“基礎設施投資和就業法案”（Infrastructure Investment and Jobs Act）等法案，總規模超過3萬億美元，導致美元快速超發。同時，疫情惡化還使得美國港口運輸和國內物流出現中斷，造成供應鏈紊亂。這兩大因素共同推高了美國在2021年之后的通貨膨脹率。2021年12月份通貨膨脹率達到7%。2022年初爆發的俄烏沖突抬升全球能源價格。美國通脹率沖高至1982年以來的最高水平。在這種情況下，拜登政府把通脹作為其經濟增長的最大威脅來源。考慮到加劇與中國的貿易摩擦可能進一步加劇美國的通脹水平，美國的貿易政策可能出現一定程度的微調。[2]這構成了這一時期影響美國貿易政策的外在約束之一。

一、拜登政府時期主要貿易政策

事實上，進入特朗普和拜登時期后，美國對外貿易政策呈現比較明顯的“圈層特征”，見表1。

長期以來，就貨物貿易而言，美國的北美鄰國加拿大和墨西哥是美國最大的兩個貿易伙伴。中國僅在2015年至2018年短期內成為美國最大的貿易伙伴國，此后一直處于美國第三大貿易伙伴的地位。此外，作為美國的陸上鄰國，加拿大和墨西哥，非法移民和毒品走私都是美國特別關注的問題。因此加拿大和墨西哥置于美國貿易政策核心圈層的最內層。[3]

第二圈層是有重要戰略支點作用的盟國，比如以色列以及亞洲地區的韓國和日本等。值得一提的是，2025年12月，特朗普政府在第二任期內發布新版國家安全戰略報告，正式提出“門羅主義的特朗普推論”，被稱為美國外交政策“數十年來的重大轉向”。“門羅主義的特朗普推論”包含三大目標：第一，界定西半球為美國“核心利益區”，宣稱“美國將重申并強制推行‘門羅主義’，重塑美國在西半球的主導地位”；第二，將干預目標明確為“奪取戰略資產、打擊犯罪活動、終結移民潮”，授權政府直接動用軍事力量等手段介入拉美事務；第三，將域外大國列為主要防范對象，明確要求“阻止域外競爭者在美國所屬半球部署部隊或其他威脅性力量，也不允許其擁有或控制具有重大戰略意義的資產”。西半球國家在美國經貿政策圈層中的重要性有所上升。

歐盟和其他多數世界貿易組織成員屬于第三至第四圈層。

中國被單獨標注，適用特殊的貿易和投資限制，歸為第4.5圈層。由于在一些重大國際問題上美國政府仍需要中國的合作，因此未將中國完全排除在多邊體系之外，但是嚴加限制。剩余的俄羅斯、伊朗、古巴、朝鮮等受制裁國家則被完全排除在外。

資料來源：根據Schoenbaum（2023）修訂。參見：Thomas J. Schoenbaum, “The Biden Administration’s Trade Policy: Promise and Reality”，German Law Journal (2023), 24, pp. 102–124 ,doi:10.1017/glj.2023.7.

2021年拜登政府上任后，圍繞勞工利益保護、多邊貿易體系修復、對華貿易策略調整、區域貿易合作深化、國內產業保護與供應鏈重塑等五個維度展開貿易政策。

（一）強調勞工利益保護，鞏固民主黨基本盤

勞工組織團體歷來是民主黨重要的支持群體，盡管特朗普“美國優先”政策贏得了眾多藍領階層的支持，但拜登政府自2021年上臺之后便推出“以工人為導向”（Worker-Centered）貿易政策，核心是拋棄“涓滴效應”，將工人福祉、就業安全與勞工標準置于貿易政策核心，通過強化執行、重塑協定規則與協同產業政策，實現共享繁榮。[4]針對傳統貿易政策導致的工資停滯、制造業外流、貧富差距擴大，拜登承諾將貿易政策從特朗普時期的“公司優先”轉向“工人優先”，重建公眾對貿易的信任[5]。表2展示了拜登政府和特朗普政府貿易政策在勞工利益保護方面的區別。例如，在區域貿易協定中強化勞工標準，在《美墨加協定》（USMCA）中推動勞工快速反應機制（RRM）落地，允許美方對墨西哥特定工廠發起勞工違規調查，若未整改可暫停其關稅優惠或禁止出口。截至2024年4月10日，RRM機制已經為工人爭取到超過五百萬美元的補發工資和福利。[6]在多邊機制，如WTO改革中將打擊強迫勞動納入漁業補貼等談判，確保貿易規則體現勞工權益。

（二）多邊貿易體系修復與盟友關系重構

拜登政府上任后即刻簽署行政令，宣布美國重新加入《巴黎協定》。這標志著美國政府在貿易政策上開始非常“有限”地回歸多邊貿易框架。當然這一多邊體系并不包括中國。除此之外，在對待WTO政策上，拜登政府并未撤銷特朗普政府的阻礙政策，而是將直接阻撓轉為以改革為籌碼的軟性阻礙，無視多數成員恢復上訴機構的訴求，本質上維持了WTO爭端解決機制的癱瘓狀態。

事實上，拜登政府對恢復世界貿易組織的兩大核心職能（推進多邊談判和解決貿易爭端）都缺乏興趣，因此不會實質性推動WTO多邊機制恢復功能。一方面，美國對世界貿易組織的談判能力失去信心，其倡導的環保產品協定、數字貿易協定等專項貿易協定，未獲得多數世界貿易組織成員的支持。因此，美國通常轉向經濟合作與發展組織、七國集團或《美墨加協定》的國家間爭端解決機制等其他談判平臺。另一方面，美國也無意重振世界貿易組織的爭端解決機制和上訴機構，美國兩黨一致認為，WTO上訴機構偏離了世界貿易組織的既定規則，在諸多法律和政策問題上采取激進立場，不符合美國自身的利益。2020年美國貿易代表發布的《世界貿易組織上訴機構報告》指出，世界貿易組織四分之一的爭端案件均針對美國的法律或措施，累計已有155起爭端案件針對美國，其中約90%的案件裁定美國的法律或措施違反世界貿易組織義務。[7]

為了修復與盟友的貿易關系，拜登政府通過談判緩解盟友間的貿易摩擦。2021年6月歐盟和美國宣布雙方暫停對空客和波音相關產品加征關稅，為期五年，并成立工作組尋求爭端的永久解決方案。同樣，歐盟和拜登政府也暫停了兩起數字服務稅301條款調查中的關稅報復措施，尋求通過談判解決問題。2021年7月，美國與越南達成協議解決匯率爭端，同年10月美國貿易代表宣布與越南達成協議結束木材爭端。2021年10月底，美國與歐盟達成鋼鋁關稅和解，雙方持續三年之久的關稅爭端得以平息。2022年3月，美日簽署數字貿易協定，涵蓋數據跨境流動、數字產品非歧視待遇等內容。

（三）拓展區域合作，打造“印太經濟框架”

在區域合作方面，拜登政府放棄特朗普政府退出的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），轉而在印太戰略框架下推動“印太經濟框架”（Indo - Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）。印太經濟框架于2022年5月正式啟動，初始參與方包括美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等14個國家，涵蓋全球40%的GDP，IPEF不涉及關稅減免，重點聚焦供應鏈韌性、數字貿易、綠色經濟、公平競爭四大領域，試圖通過區域合作構建排斥中國的貿易圈層。同時，拜登政府積極擴大右岸外包，深化與亞洲國家的雙邊貿易合作。

（四）對華貿易政策的延續與調整并存

拜登政府時期對中國的貿易政策也有所調整，在堅持戰略競爭的前提下，采取新的形式。在關稅方面，拜登政府并未完全取消特朗普政府對華加征的關稅，而是對部分中國輸美商品實施關稅豁免，并依據中美經貿談判進展逐步調整關稅稅率。拜登政府延續了始于特朗普時期對中國展開的301調查，這意味著美國對華301調查已經常態化。在貿易限制方面，美國政府繼續聚焦半導體、新能源、高端制造等領域，實施更為嚴格的出口管制，推動構建“小院高墻”式的技術封鎖。拜登政府多次升級對華半導體出口管制，甚至通過“長臂管轄”手段，限制中國獲取先進制程芯片、芯片制造設備及相關技術。

（五）強化國內產業保護與供應鏈重塑

拜登執政后把解決供應鏈問題作為經濟議程的優先事項，上任不久就發布第14017號行政令，要求對美國的供應鏈情況進行審查。[8]對于識別出來的半導體、新能源電池、關鍵礦產以及藥品等四大領域供應鏈的薄弱環節，通過推動關鍵礦產進口多元化、鼓勵國內生產、與盟友構建供應鏈合作機制等途徑，降低對中國等國家的供應鏈依賴。加大產業立法和扶持力度，2022年8月，拜登簽署通過《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act of 2022），投入近530億美元用于半導體的研發與制造，激勵半導體企業前往美國進行投資，同時給予稅收優惠，旨在重建美國半導體產業鏈。同月通過《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），投入3690億美元用于清潔能源、電動汽車等領域的補貼，要求獲得補貼的企業必須在北美地區開展生產活動，以增強國內新能源產業的競爭力。

二、拜登政府與特朗普政府貿易政策的核心差異

拜登政府與特朗普政府的貿易政策均以“美國優先”為核心目標，但在實施路徑、價值取向、合作方式方面存在本質性區別，具體差異可從以下五大維度進行分析，結合具體政策與數據對比如下：

第一，在政策基調方面，用多邊協作弱化單邊主義。

特朗普政府奉行“單邊主義、美國優先”的極端貿易政策，拒絕接受多邊貿易規則的約束，頻繁退出國際貿易組織和協定（如TPP、巴黎協定、WTO爭端解決機制），通過單邊加征關稅、發起貿易調查、實施貿易制裁等手段，對所有貿易伙伴（包括盟友）采取極限施壓策略。

拜登政府把盟友視為對華經貿競爭的特殊資產，協調或者聯合盟友對華同步實施經貿政策，試圖以此放大美國的對華經濟優勢。拜登政府強調“多邊協作”，重視修復與盟友的關系，重新回歸多邊貿易框架。拜登本人作為強調多邊主義的民主黨建制派總統，即便內心認同“美國優先”這一理念，也必須在公開宣示上與特朗普的政策保持距離。除了繼續推動WTO改革之外，拜登政府還對特朗普提出的“印太戰略”進行系統化和全面升級，構建“印太經濟框架”（IPEF）。拜登政府積極推動“美日印澳”四邊機制首次領導人峰會并加以機制化，把更多經濟合作因素注入“四邊機制”中，試圖借助“四邊機制”提高印度的經濟能力，尤其是制造業能力，以增強其制衡中國的能力并分散中國的影響力。

第二，對華貿易策略方面，用制度性圍堵取代全面關稅戰。

特朗普政府對華采取“全面關稅戰+極限施壓”策略，2018年起先后對涉及5500億美元中國對美出口商品征收關稅，同時限制中國企業赴美投資，試圖通過關稅壓力迫使中國接受其貿易訴求，政策手段簡單直接，缺乏系統性。

拜登政府對華貿易政策呈現“延續與調整并存”的特征。由于特朗普政府前期的極限施壓政策并未取得預期效果，拜登政府意識到，單純以關稅作為對華施壓手段難以實現美國對華經貿目標，也會對美國自身造成嚴重損害。因此在關稅之外，拜登政府還增加新的手段。一方面，拜登政府保留了特朗普政府對華加征的大部分關稅，延續了301調查，繼續將中國視為“戰略競爭對手”。這表明，在對華戰略遏制和強硬立場上，美國國內兩黨形成了難得的共識。另一方面，拜登政府又摒棄了全面關稅戰的模式，轉而采取“小院高墻”式的制度性圍堵，聚焦半導體、新能源等高端領域的技術封鎖。此外，“價值觀”綁定經貿議題成為拜登政府對華經貿政策的新特征，這一點極其符合美國民主黨保守派的傳統。[9]拜登政府把本屬于意識形態范疇的“人權”等價值觀問題作為經濟政策的內在要求，強化政治制度和意識形態屬性，強行對經貿政策進行泛價值觀審查。[10]

三、拜登政府貿易政策調整的原因

拜登政府對特朗普政府貿易政策的調整，并非簡單的“政策轉向”，而是基于美國國內經濟形勢、全球貿易格局變化、國內政治訴求及國際輿論壓力等多重因素的綜合考量，具體原因可分為以下三大方面：

第一，國內經濟形勢的倒逼，關稅政策負面效應凸顯。特朗普政府的單邊關稅政策對美國國內經濟產生了顯著的負面影響，這成為拜登政府調整貿易政策的核心動因。一方面，關稅政策導致美國國內物價上漲，消費者和企業成本增加；另一方面，關稅政策引發貿易伙伴的報復性關稅，美國農業、制造業出口受到嚴重沖擊，大量美國農場主和企業遭受損失，引發國內產業界的強烈反對。拜登政府上臺時，美國正面臨高通脹。企業面臨經濟復蘇乏力的困境，亟待通過調整貿易政策，降低進口成本，緩解通貨膨脹壓力，同時促進出口，推動國內經濟復蘇。在此情況下，美國不得不摒棄特朗普政府的極端關稅政策，轉而采取更為溫和、更具針對性的貿易策略。

第二，全球貿易格局的演變使得多邊貿易體系重要性突顯。特朗普政府的單邊主義貿易政策對全球貿易體系造成了嚴重破壞，致使全球貿易摩擦加劇，供應鏈紊亂，同時也削弱了美國在全球貿易體系中的主導地位。隨著中國、歐盟等國家和地區在全球貿易中的影響力持續提升，單邊主義已難以適應全球貿易格局的變化，多邊協作成為全球貿易發展的主流趨勢。拜登政府意識到，僅依靠美國自身力量，已難以主導全球貿易格局，必須通過修復與盟友的關系，重新回歸多邊貿易框架，主導多邊貿易規則的重構，方能維護美國在全球貿易體系中的主導地位。同時，全球供應鏈的脆弱性在新冠疫情期間充分顯現，拜登政府需要借助多邊合作和區域合作，構建更具韌性的全球供應鏈，保障美國的能源安全和產業安全。

第三，對華競爭的現實需要，從“全面對抗”轉向“精準圍堵”。特朗普政府的全面關稅戰未能達成遏制中國發展的目標，反而使美國自身利益受損。與此同時，中國在全球貿易、科技領域的影響力不斷增強，成為美國的主要戰略競爭對手。拜登政府認識到，單純依靠關稅戰難以遏制中國的發展，必須調整對華貿易策略，轉向“精準圍堵”。一方面，拜登政府通過強化出口管制、推動技術封鎖，試圖遏制中國高端產業的發展；另一方面，中國是全球最大的貿易國，特別是在疫情和俄烏沖突等特殊環境下，美國難以完全脫離中國市場。拜登政府保留部分關稅豁免，通過經貿談判，爭取在知識產權保護、市場準入等領域獲取更多利益，同時聯合盟友，構建排斥中國的貿易規則，形成對中國的“制度性圍堵”。

四、民主、共和兩黨對華政策呈現合流趨勢

拜登政府所推行的貿易政策，實質上是對前任特朗普政府時期單邊主義貿易路線的“系統性修正與戰略性升級”。其政策核心已從過去強調“全面對抗”的激進姿態，轉向更為注重“多邊協作”與“精準圍堵”相結合的復合策略；同時，政策工具也從依賴簡單的“關稅保護”手段，演進為強調“國內產業扶持”與“國際規則主導”的雙軌并進。這一調整，一方面是美國國內經濟復蘇壓力、產業政治訴求等多重因素倒逼下的現實選擇；另一方面，也是面對全球貿易格局深刻演變、對華戰略競爭態勢日益凸顯的必然結果。

然而，拜登政府政策背后所遵循的“美國優先”根本戰略目標與核心利益訴求不會發生動搖。一方面，這意味著中美兩國之間的貿易摩擦將呈現出顯著的長期性特征和高度復雜性，雙方在技術、規則、供應鏈等領域的博弈將持續深化。全球貿易體系也將在這種大國互動與競爭加劇的背景下，經歷深刻的重構進程，并面臨更多難以預料的變數與不確定性。另一方面，對于美國的西方盟國及其他國家而言，美國重返多邊體系僅僅是為應對中國的緩兵之計，而非對特朗普貿易政策的全面矯正。美國在國際經濟事務中的領導地位已基本名存實亡，且難以恢復。[11]盡管拜登政府口頭上宣稱維護美國在國際貿易中的領導地位和多邊主義，但經濟與政治層面的制約因素，成為美國國際貿易政策實現重大調整的難以逾越的障礙。

[1]WTO爭端解決機制失效后，約42個世界貿易組織成員和歐盟依據《世界貿易組織爭端解決諒解》25條款，達成了多方臨時上訴安排，通過仲裁解決貿易爭端，該安排目前已對簽署方生效，試圖在上訴機構停擺的情況下，保留世界貿易組織的兩級裁決機制。

[2]例如時任美國財政部長耶倫主張對中國部分輸美產品進行關稅減免；但時任貿易代表戴琪則堅持對華政策強硬立場。

[3]特朗普第一任期以美國貿易逆差過大為由與加拿大和墨西哥重新談判簽訂“美-墨-加貿易協定”以取代原有的“北美自貿協定”，根據232條款對進口鋼鋁征收關稅；第二任期除了對加拿大和墨西哥同樣施加“對等關稅”之外，還不斷要挾要把加拿大變成美國的第51個州。拜登政府執政時期雖沒有與加拿大和墨西哥簽署新的貿易協定，但是加強在“美-墨-加貿易協定”框架下的貿易政策合作。

[4]Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration's "Worker-Centered Trade Policy", https://ustr.gov/.

[5]ICYMI: The Biden-Harris Administration “Puts American Workers First”, https://link.wtturl.cn/

[6]FACT SHEET: In Third Year, Ambassador Katherine Tai Delivers on Biden-Harris Administration’s Worker-Centered Trade Policy

[7]USTR Issues Report on the WTO Appellate Body,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/february/ustr-issues-report-wto-appellate-body.

[8]The White House, “Executive Order on America's Supply Chains", https://bidenwhitehouse.archives.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chain/

[9]20世紀90年代，美國國會曾經將中國最惠國待遇與所謂的中國人權問題掛鉤，大搞經濟關系政治化。

[10]其中典型的案例是拜登政府以所謂新疆存在“種族滅絕”和“強迫勞動”為名，不僅對產自新疆的棉花及其制品、西紅柿以及太陽能多晶硅等多種產品實施進口限制，還把新疆生產建設兵團等多個機構列入實體制裁清單。

[11]Thomas J. Schoenbaum, “The Biden Administration’s Trade Policy: Promise and Reality”,German Law Journal (2023), 24, pp. 102–124 ,doi:10.1017/glj.2023.7.

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。