從項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)到制度驅(qū)動(dòng) 城市更新試點(diǎn)的三年進(jìn)階之路

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

4月16日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布關(guān)于開(kāi)展2026年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知，擬遴選15個(gè)在城市更新方面基礎(chǔ)條件好、積極性高、特色突出的城市，由中央財(cái)政給予定額補(bǔ)助。這也是自2024年以來(lái)連續(xù)第三年對(duì)城市更新試點(diǎn)城市實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

從試點(diǎn)三年城市更新政策演進(jìn)可以看出，政策支持從2024年項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的試點(diǎn)探索，到2025年的擴(kuò)圍深化，再到2026年的成熟優(yōu)化，標(biāo)志著中央支持政策的核心目標(biāo)，已從資助單個(gè)項(xiàng)目落地，轉(zhuǎn)向推動(dòng)地方構(gòu)建一套涵蓋規(guī)劃、融資、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)制度體系。

一、政策演進(jìn)及內(nèi)在邏輯

2024年至2026年的三批政策支持，清晰地勾勒出一條從試點(diǎn)探索到擴(kuò)圍深化再到成熟優(yōu)化的演進(jìn)脈絡(luò)，其內(nèi)在邏輯始終圍繞“補(bǔ)短板、擴(kuò)覆蓋、建機(jī)制”三大核心目標(biāo)展開(kāi)。

第一階段（2024年）：試點(diǎn)啟動(dòng)與示范探索。2024年首批政策確定了15個(gè)試點(diǎn)城市，包括石家莊、太原、沈陽(yáng)、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安，其戰(zhàn)略意圖在于快速形成示范效應(yīng)。政策支持范圍明確向超大特大城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市傾斜，旨在集中資源解決這些關(guān)鍵區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施短板問(wèn)題。該階段的政策導(dǎo)向以“項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)”為主，資金重點(diǎn)支持地下管網(wǎng)、污水廠網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目，評(píng)選機(jī)制相對(duì)簡(jiǎn)潔，核心目標(biāo)是驗(yàn)證中央財(cái)政引導(dǎo)模式的可行性與有效性，為后續(xù)政策擴(kuò)圍積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第二階段（2025年）：范圍擴(kuò)展與機(jī)制引入。在首批試點(diǎn)取得顯著效果的基礎(chǔ)上，2025年政策進(jìn)入擴(kuò)圍深化階段。支持城市數(shù)量增加至20個(gè)，包括北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門(mén)、濟(jì)南、鄭州、宜昌、長(zhǎng)沙、廣州、?？?、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊，覆蓋范圍從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶擴(kuò)展至黃河、珠江等重點(diǎn)流域沿線大城市，體現(xiàn)了政策在全國(guó)范圍內(nèi)的均衡布局思路。政策導(dǎo)向開(kāi)始從單一的“項(xiàng)目建設(shè)”轉(zhuǎn)向“項(xiàng)目建設(shè)+機(jī)制探索”，新增了對(duì)消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施和長(zhǎng)效機(jī)制培育的要求，選拔機(jī)制也引入了120%差額評(píng)審，政策重心開(kāi)始從硬件投入向制度創(chuàng)新過(guò)渡。

第三階段（2026年）：精準(zhǔn)優(yōu)化與長(zhǎng)效聚焦。2026年4月發(fā)布的新政策，在入選城市數(shù)量上與2024年第一批相同（不超過(guò)15個(gè)），但覆蓋范圍和入選條件做了進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。首先，申報(bào)門(mén)檻從“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低”放寬至“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”，支持范圍擴(kuò)大至所有地級(jí)及以上城市，顯示出政策在控制總規(guī)模的前提下，意圖覆蓋更多有迫切更新需求但財(cái)力相對(duì)有限的中小城市。其次，政策導(dǎo)向進(jìn)一步聚焦民生與可持續(xù)性，明確支持重點(diǎn)集中于老城區(qū)，杜絕房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與形象工程，重點(diǎn)支持老舊片區(qū)的完整社區(qū)建設(shè)和歷史風(fēng)貌活化。同時(shí)，政策強(qiáng)制要求入選城市建立三年期實(shí)施方案和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、體檢評(píng)估體系，標(biāo)志著城市更新支持體系正式進(jìn)入強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)效機(jī)制”和“可持續(xù)性”的成熟階段。這一階段的政策設(shè)計(jì)，旨在構(gòu)建一個(gè)既能精準(zhǔn)滿足民生需求，又能實(shí)現(xiàn)自我造血、長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)的城市更新制度框架。

二、政策背后的戰(zhàn)略意圖

通過(guò)對(duì)比三年政策在支持范圍、評(píng)選機(jī)制與資金標(biāo)準(zhǔn)三大核心維度的動(dòng)態(tài)調(diào)整，可以更深入了解城市更新支持政策的演變路徑，以及政策背后的戰(zhàn)略意圖。

首先是支持范圍和發(fā)力方向。三批試點(diǎn)在城市范圍、數(shù)量及區(qū)域傾向上呈現(xiàn)出“先聚焦、后擴(kuò)圍、再優(yōu)化”的清晰軌跡。2024年政策的核心支持方向聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，如地下管網(wǎng)、污水廠網(wǎng)等硬件改造；2025年政策在延續(xù)基建支持的同時(shí)，新增了消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施配套與長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的要求，標(biāo)志著政策開(kāi)始關(guān)注更新帶來(lái)的內(nèi)需激活與制度可持續(xù)性；2026年政策則進(jìn)一步優(yōu)化，明確要求更新行動(dòng)集中于老城區(qū)，支持方向鎖定為老舊片區(qū)民生工程（如完整社區(qū)建設(shè)）與長(zhǎng)效機(jī)制搭建，并明確杜絕商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和形象工程。

其次是評(píng)選機(jī)制。三批政策的選拔流程不斷復(fù)雜化，競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度顯著提升。2024年的評(píng)選機(jī)制相對(duì)簡(jiǎn)潔，核心環(huán)節(jié)是省級(jí)推薦結(jié)合兩部委專家評(píng)審。每個(gè)?。▍^(qū)、市）原則上只有一個(gè)推薦名額，這雖然保證了區(qū)域的廣泛性，但也在一定程度上限制了競(jìng)爭(zhēng)的充分性。2025年，評(píng)選機(jī)制大幅升級(jí)，引入了120%的差額書(shū)面評(píng)審環(huán)節(jié)，即進(jìn)入下一輪的城市數(shù)量多于最終入選名額，隨后還需進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯，并最終公示結(jié)果。這一改革顯著提升了選拔的規(guī)范性和透明度，使得競(jìng)爭(zhēng)更加激烈和公平。2026年政策延續(xù)并強(qiáng)化了這一競(jìng)爭(zhēng)性選拔框架（省級(jí)推薦→書(shū)面評(píng)審→現(xiàn)場(chǎng)答辯→公示），在申報(bào)門(mén)檻放寬而入選名額縮減的背景下，競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。這種制度設(shè)計(jì)旨在激勵(lì)更多城市以更高標(biāo)準(zhǔn)參與競(jìng)爭(zhēng)，從而優(yōu)中選優(yōu)，確保中央財(cái)政資金投向最具示范價(jià)值和實(shí)施能力的項(xiàng)目。

最后是資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。中央財(cái)政補(bǔ)助的額度標(biāo)準(zhǔn)在三批政策中保持了高度的穩(wěn)定性，但其背后的區(qū)域差異化邏輯和資金使用管理機(jī)制則持續(xù)深化。自2024年起，中央財(cái)政補(bǔ)助即實(shí)行明確的區(qū)域差異化定額上限標(biāo)準(zhǔn)，并在此后兩年未作調(diào)整：東部地區(qū)每個(gè)城市不超過(guò)8億元，中部地區(qū)不超過(guò)10億元，西部地區(qū)和直轄市不超過(guò)12億元。這一穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了政策對(duì)全國(guó)不同區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)狀的深刻考量。對(duì)于財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的東部城市，中央資金主要發(fā)揮“引導(dǎo)”和“撬動(dòng)”作用；對(duì)于財(cái)政壓力較大的中西部城市，中央補(bǔ)助則是項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵資金來(lái)源。這種差異化的定額補(bǔ)助，既體現(xiàn)了公平性原則，也確保了政策資源能夠精準(zhǔn)投向最需要支持的領(lǐng)域和地區(qū)。

在穩(wěn)定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，政策逐步構(gòu)建起“中央引導(dǎo)+地方配套+社會(huì)資本”的多元資金協(xié)同體系。中央財(cái)政資金作為先導(dǎo)，重點(diǎn)支持樣板片區(qū)和機(jī)制探索；地方政府必須配套相應(yīng)資金，且嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)；同時(shí)，政策積極鼓勵(lì)通過(guò)PPP、專項(xiàng)債、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式撬動(dòng)社會(huì)資本。

綜合上述三個(gè)維度分析可以看出，城市更新中央支持政策的核心目標(biāo)，已從資助單個(gè)項(xiàng)目落地，轉(zhuǎn)向推動(dòng)地方構(gòu)建一套涵蓋規(guī)劃、融資、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)制度體系。

三、資金、用地與金融政策的聯(lián)動(dòng)

城市更新政策的成功實(shí)施，高度依賴于資金、用地、金融等核心要素保障機(jī)制的協(xié)同與創(chuàng)新。2024~2026年的政策演進(jìn)，清晰呈現(xiàn)出從單一要素支持向多要素聯(lián)動(dòng)、從短期項(xiàng)目輸血向長(zhǎng)期制度造血的深刻轉(zhuǎn)變。

首先，資金保障從中央定額補(bǔ)助到多元化資金池的構(gòu)建。三批政策在保持中央財(cái)政區(qū)域差異化定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定的同時(shí)，其核心創(chuàng)新在于構(gòu)建了一個(gè)多層次、多渠道的資金協(xié)同體系，旨在破解地方政府，尤其是中西部城市面臨的巨大資金缺口。中央財(cái)政資金的核心角色是“引導(dǎo)”與“杠桿”，更為關(guān)鍵的創(chuàng)新在于對(duì)地方配套與社會(huì)資本的撬動(dòng)。政策明確要求地方政府配套資金，并嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)。同時(shí)，政策積極鼓勵(lì)運(yùn)用市場(chǎng)化工具，包括地方政府專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、PPP模式以及不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等。2025年起，超長(zhǎng)期特別國(guó)債被明確納入城市更新資金來(lái)源，專項(xiàng)債則可用于有收益的公益性項(xiàng)目。

其次，用地政策創(chuàng)新破解空間約束。針對(duì)存量改造中普遍存在的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、規(guī)劃調(diào)整難、審批周期長(zhǎng)等痛點(diǎn)，2024年以來(lái)在城市更新用地政策上提供了創(chuàng)新性的解決方案。一是“5年過(guò)渡期”政策。根據(jù)2026年1月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》，允許城市更新項(xiàng)目在不超過(guò)5年的過(guò)渡期內(nèi)，保持原有土地用途和權(quán)利類型不變，支持發(fā)展新業(yè)態(tài)、新功能。這一政策大幅降低了存量資產(chǎn)改造的合規(guī)成本和時(shí)間成本，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造了穩(wěn)定的政策預(yù)期。二是規(guī)劃管理工具的“彈性化”。通過(guò)精簡(jiǎn)審批流程、允許零星土地整合、實(shí)施彈性規(guī)劃調(diào)整等“規(guī)劃彈性工具包”，有效提升項(xiàng)目推進(jìn)效率。這些政策保障了更新項(xiàng)目能夠同步推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整與用地報(bào)批，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃引領(lǐng)與要素保障的高效聯(lián)動(dòng)。

第三，金融創(chuàng)新打通“投資—運(yùn)營(yíng)—退出”的全鏈條。當(dāng)前針對(duì)城市更新金融支持呈現(xiàn)出工具多元化與精準(zhǔn)化匹配趨勢(shì)。一方面，傳統(tǒng)信貸工具得到優(yōu)化；另一方面，資產(chǎn)證券化工具被寄予厚望。REITs市場(chǎng)的擴(kuò)容成為存量資產(chǎn)盤(pán)活的關(guān)鍵退出渠道；提高專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例，直接放大了財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)；針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造等不同類型項(xiàng)目，設(shè)計(jì)差異化的金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)與收益的精準(zhǔn)匹配。財(cái)通證券的測(cè)算顯示，預(yù)計(jì)“十五五”期間，城市更新資金來(lái)源中，金融機(jī)構(gòu)貸款及REITs等市場(chǎng)化渠道的占比將從當(dāng)前的35%提升至50%以上。這標(biāo)志著城市更新正從依賴財(cái)政投入，轉(zhuǎn)向依靠市場(chǎng)化、金融化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)探索，目前已經(jīng)初步形成“中央頂層設(shè)計(jì)—地方創(chuàng)新落實(shí)”的協(xié)同體系。中央層面通過(guò)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（2025年5月）等文件定調(diào)，提供基礎(chǔ)性政策工具包。地方層面則結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行機(jī)制集成與創(chuàng)新。例如安徽省、上海市出臺(tái)了專項(xiàng)資金管理辦法，廣州市、北京市細(xì)化了用地支持政策。這種上下聯(lián)動(dòng)的模式，既保證了政策的基本方向和底線，又允許地方進(jìn)行適應(yīng)性探索。由此也催生了如南通“城市更新資金超市”、河南“政銀企對(duì)接平臺(tái)”等特色模式，為社會(huì)資本參與提供了清晰入口和多樣化選擇。

案例

試點(diǎn)城市的多元化解決方案樣本

三批試點(diǎn)城市，特別是首批15個(gè)示范城市，在中央財(cái)政支持的框架下，結(jié)合自身資源稟賦與核心問(wèn)題，開(kāi)展了差異化的機(jī)制探索，形成了具有代表性的創(chuàng)新方向，為全國(guó)提供了多元化的解決方案樣本。

1.石家莊市：多元籌資+系統(tǒng)推進(jìn)

中央補(bǔ)助：10億元（中部地區(qū)）

核心模式：構(gòu)建“爭(zhēng)取上級(jí)資金+財(cái)政投入+專營(yíng)單位補(bǔ)貼+社會(huì)投資+居民出資”的可持續(xù)籌資機(jī)制。

實(shí)施重點(diǎn)：三年內(nèi)謀劃52個(gè)項(xiàng)目、總投資41億元，聚焦地下管網(wǎng)改造、污水系統(tǒng)建設(shè)、排澇體系完善、老舊片區(qū)改造四大類。

典型案例：石煤機(jī)城市更新項(xiàng)目（老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型）、八五零小區(qū)改造（877戶老舊小區(qū)綜合整治）。

2.成都市：績(jī)效引領(lǐng)+特色體檢

中央補(bǔ)助：不超過(guò)12億元（西部地區(qū)），2024年績(jī)效評(píng)價(jià)獲A級(jí)（全國(guó)僅4城）。

核心模式：建立“市級(jí)統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)作、群眾參與”機(jī)制，出臺(tái)《補(bǔ)助資金管理辦法》，構(gòu)建“66+19”蓉城特色體檢指標(biāo)評(píng)估體系。

實(shí)施重點(diǎn)：系統(tǒng)推進(jìn)地下管網(wǎng)改造（燃?xì)夤芫W(wǎng)391公里、供水管網(wǎng)40公里等），打造“金角銀邊”點(diǎn)位200處、口袋公園20處，改造生活垃圾分類投放點(diǎn)3512個(gè)。

典型案例：玉林東路“O+EPC”更新模式（設(shè)計(jì) 采購(gòu) 施工一體化），入選住建部老舊街區(qū)改造全國(guó)推介案例；少城街道方池街-包家巷成片改造（電力改遷、建筑外立面整治、增設(shè)小游園）。

3.青島市：?jiǎn)瘟惺惺痉?百億投資

中央補(bǔ)助：8億元（東部地區(qū)，首批入選的計(jì)劃單列市）。

核心模式：以示范項(xiàng)目撬動(dòng)社會(huì)資本，謀劃100余個(gè)示范項(xiàng)目、總投資超200億元。

實(shí)施重點(diǎn)：攻堅(jiān)地下老舊管網(wǎng)改造、污水管網(wǎng)全覆蓋、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)功能品質(zhì)提升四大領(lǐng)域。

申報(bào)過(guò)程：通過(guò)省級(jí)評(píng)審第一、全國(guó)評(píng)審第7名，由市長(zhǎng)帶隊(duì)赴部委答辯。

4.合肥市：系統(tǒng)集成+標(biāo)桿項(xiàng)目

中央補(bǔ)助：10億元（中部地區(qū)）。

核心模式：創(chuàng)新“一委三辦一平臺(tái)”指揮體系（市委規(guī)劃建設(shè)治理委員會(huì)、規(guī)委辦/大建辦/治理辦、城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)），建立“四級(jí)規(guī)劃體系”。

實(shí)施重點(diǎn)：“十四五”累計(jì)實(shí)施項(xiàng)目620個(gè)、投資480億元；改造老舊小區(qū)722個(gè)、城中村124個(gè)；建成公園223個(gè)、綠道460公里。

典型案例：合柴1972項(xiàng)目（老工廠舊監(jiān)獄改造為“園區(qū)、景區(qū)、街區(qū)、社區(qū)”四位一體復(fù)合空間），入選住建部城市更新典型案例；衛(wèi)崗?fù)跣l(wèi)片區(qū)“肥瘦搭配”模式全國(guó)推廣。

這些案例顯示，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金有效激發(fā)了地方系統(tǒng)推進(jìn)城市更新的積極性，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、資金整合、項(xiàng)目示范，正在探索出一條“民生導(dǎo)向、系統(tǒng)治理、多元共治”的中國(guó)式城市更新路徑。