范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十八）：奧巴馬政府“國家出口倡議”與TPP的夭折

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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奧巴馬政府（2009-2017）上任初期，由于擔心貿易問題會在黨內和各個選區之間造成內部分裂，所以盡量避免涉及重大貿易政策變化。直到第二任期獲得連任之后，才著手推動多邊貿易協定。

奧巴馬就職時面臨著大蕭條以來美國最嚴重的經濟危機。全球性金融危機給世界貿易造成重大沖擊，世界貿易組織的數據顯示2009年全球貿易量下降了12%，是第二次世界大戰結束以來的最大降幅。然而，出乎許多觀察家意料的是，此次金融危機和全球經濟衰退并未像1929—1933年大蕭條那樣導致保護主義在全球范圍內大規模爆發。世界貿易的降幅中只有一小部分是貿易壁壘上升造成的。在美國，2009年第二季度實際商品進口量下降幅度高達22%。由于所有主要行業都沒有承受進口激增的壓力，國內生產商沒法將自己遇到的困境歸咎于外國競爭。美國的反傾銷案數量沒有大幅增加，經常賬戶赤字大幅收縮，國會基本沒有受到貿易保護主義者的施壓。

一、經濟復蘇與“國家出口倡議”

奧巴馬政府上任初期的重點任務是推動經濟復蘇。奧巴馬政府重申了美國貿易政策的取向，強調將延續布什政府一貫推行的“自由且公平貿易”的原則，但更加突出了“公平”在貿易政策中的導向作用，旨在通過“公平貿易”實現對美國國內制造商保護的最大化，進而實現美國國家利益的最大化。在2010年1月27日的國情咨文演講中，奧巴馬總統宣布啟動“國家出口倡議”（National Export Initiative, NEI），旨在幫助企業特別是中小企業和農民擴大出口規模。倡議要求在五年內（2010—2014年）使美國貨物和服務出口翻一番，并在此基礎上支持200萬個新的就業崗位。NEI將美國的國家出口戰略提高到了前所未有的高度，其內容和范疇也最為廣泛。NEI宣布成立由政府各部門組成的出口促進內閣 （the Export Promotion Cabinet），定期向總統匯報出口推進情況。

“國家出口倡議”包含五大目標，包括：加強對美國出口商的宣傳、擴大出口融資渠道、加大力度消除貿易壁壘、加強貿易規則執法以及致力于世界經濟平衡增長。具體來看，第一，推行“商業外交”和提供“一站式”服務，加強對美國出口商的宣傳。美國政府為本土企業提供出口渠道指導，通過直接對接海外新客戶、合作伙伴及分銷商，同時積極維護企業利益。第二，擴大出口融資渠道，扶持企業發展新業務。提高對出口企業的貿易融資是擴大美國出口的關鍵一環。倡議計劃在發布兩年內使進出口銀行的融資項目規模擴大100億美元，并特別聚焦于中小企業。事實上，美國進出口銀行在2011年就實現出口融資320億美元，同比增長34%，其中85%為中小企業出口融資。

第三，加大力度消除貿易壁壘，協助企業打開市場。一方面，推進全球、區域和雙邊三個層次的自由貿易協定談判，降低或消除外國貿易壁壘。美國政府繼續推動WTO多哈回合談判，為美國農業、貨物和服務出口開拓市場。后期，美國政府積極推動《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）的談判，以擴大美國在亞太地區幾個最具活力經濟體的市場準入。另一方面，著力改革美國戰略性、高科技行業的“出口控制體系”，在保證美國安全不受影響的前提下，減少部分高科技產品的出口壁壘，以增強美國關鍵行業的出口競爭力，提高全球市場份額。

第四，加強貿易規則執法，確保“公平貿易”和保護國內市場。一是加強WTO貿易規則和美國所簽訂的貿易協定規則的執法力度。利用衛生和動植物檢疫標準，保護其農產品獲得“公平競爭”待遇。二是利用337條款加大美國知識產權保護力度。三是利用貿易救濟法加大反補貼、反傾銷和保障措施與特別保障措施等“兩反兩保”貿易救濟實施力度，保護國內市場。第五，致力于世界經濟平衡增長，為擴大出口創造有利的外部環境。全球經濟強勁、可持續和均衡增長是美國擴大出口的前提條件。因此，美國政府一方面通過與G20成員國之間的協調與合作，共同致力于全球經濟復蘇，以確保全球經濟平穩增長；另一方面督促貿易伙伴國經濟結構轉型，促使貿易順差國采取措施刺激內需、擴大進口。

二、重返亞太與TPP

奧巴馬政府于2009年11月宣布有意加入《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership，TPP）談判，以達成一份雄心勃勃的新一代亞太貿易協定。通過這份協定，奧巴馬政府希望美國能夠在一個涵蓋全球最具活力經濟體、貿易總額占全球40%以上的地區擴大出口，來推動美國經濟增長，并支持創造和保留高質量的美國就業崗位。

《跨太平洋伙伴關系協定》是一項自由貿易協定。最初談判倡議始于2002年，2005年由新加坡、新西蘭、文萊和智利共同簽署《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》，并于2006年生效。由于最初協定成員國經濟規模有限，并未引起國際社會廣泛關注。2008年至2013年，又有澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥、加拿大和日本相繼加入了談判行列。這一變化使得TPP成為尋求貿易和投資自由化、推動亞太自由貿易區建設的重要里程碑。2009年美國加入并主導談判，將原協定更名為《跨太平洋伙伴關系協定》。

事實上，美國參與并主導《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）談判，其背后的動因遠不止于單純的經濟考量，而是融合了外交戰略布局、全球經濟霸權維系以及國內政治訴求等多重復雜因素的綜合性戰略決策。從外交戰略層面審視，TPP被美國視為實施其“亞太再平衡戰略”的一個關鍵性經濟工具。奧巴馬政府時期，美國明確將外交政策的“軸心”轉向亞洲，這一戰略轉向不僅體現在軍事與安全領域的重新部署，也深刻反映在其積極推動亞太地區貿易合作的姿態上。通過TPP這一經濟抓手，美國旨在配合其既有的軍事同盟網絡，雙管齊下，以鞏固其在亞太地區的主導地位。其戰略意圖具體包括：切實推進亞太再平衡戰略、有效制衡中國日益增長的影響力，并牢牢掌握亞太地區貿易規則與議程的主導權。

在經濟層面，美國的考量同樣具有雙重性。一方面，TPP被定位為奧巴馬政府亞太經濟政策的基石。亞太地區以其龐大且持續高速增長的市場規模，已成為美國制成品、農產品及各類服務供應商至關重要的出口目的地。TPP的達成預期將極大深化美國與該地區的貿易與投資聯系。美國的核心經濟目標之一是通過TPP進一步打開亞太市場，利用零關稅和高水平開放承諾，擴大其農產品、汽車、航空設備及服務貿易的出口，從而服務于奧巴馬政府提出的“出口倍增計劃”，并借此帶動國內制造業與農業領域的就業增長。另一方面，美國力圖通過TPP塑造并主導21世紀的國際貿易規則新范式。其意圖在于將符合美國優勢產業利益的高標準條款，如嚴格的知識產權保護、自由的數字貿易規則、國有企業競爭中立原則、高水平的勞工與環境保護標準等，全面寫入區域貿易協定。此舉不僅旨在以規則形式鎖定和強化美國的長期競爭力，更隱含了通過規則優勢壓制新興經濟體后發優勢的戰略意圖。

在國內政治維度，TPP的推進也深刻反映了美國內部的政治需求。首先，它是落實“亞太再平衡”這一外交戰略構想的經濟支柱，旨在與軍事同盟體系協同，鞏固美國在亞太的霸主地位。其次，其目標直指制衡中國，核心在于確保美國而非中國掌握亞太地區經貿規則的制定權，防止中國主導區域合作進程。美國試圖構建一個由其主導的、具有排他性的高標準貿易圈，從而在戰略上形成對中國的潛在包圍。最后，TPP也被用作強化與亞太地區關鍵盟友（如日本、澳大利亞、加拿大等）經濟紐帶的工具，通過深化經濟相互依存來鞏固和拓展美國在該地區的同盟體系，滿足國內相關利益集團對市場準入和規則制定的訴求。綜上所述，美國對TPP的全力推動，是其外交、經濟與國內政治戰略深度交織與協同驅動的結果。

美國憑借其經濟實力和政治影響力，在談判中極力推行自己的主張，試圖將TPP打造成一個具有廣泛影響力的“21世紀高標準貿易協定”范本。經過多年的艱苦談判，2015年10月，TPP的12個成員國在美國亞特蘭大正式達成協議。該協定不僅涵蓋了傳統的貨物貿易自由化，還涉及服務貿易、投資、知識產權、競爭政策、勞工標準、環境標準等多個新議題，其規則標準之高、覆蓋范圍之廣，遠超以往的區域貿易協定。美國希望通過TPP，不僅能為其企業打開更廣闊的亞太市場，促進經濟增長和就業，更重要的是，通過制定這些高標準的貿易規則，重塑全球貿易格局，確保美國在未來的全球經濟競爭中占據領先地位，并對其他國家的貿易政策和規則制定產生深遠影響。

三、美國戲劇性退出TPP

然而，隨著美國國內政治格局的變化，TPP的命運也隨之逆轉。2017年1月，剛上任的美國總統特朗普簽署行政命令，正式宣布美國退出TPP。這一決定主要基于其競選期間提出的“美國優先”政策理念，認為TPP會損害美國制造業利益并導致就業崗位流失。特朗普政府認為，此類多邊貿易協定讓美國在關稅談判中讓步過多，同時未能充分保護本土產業，因此主張通過雙邊談判而非多邊框架來重塑美國的貿易關系。

美國的退出使TPP陷入停滯，但其余11個成員國并未放棄，于2018年3月在智利簽署修訂后的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），并于2018年12月正式生效。美國的退出不僅改變了亞太區域經濟合作的格局，也使其失去了通過TPP主導區域貿易規則制定的戰略支點，為其他區域貿易協定的發展創造了空間。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。