專項債發行提速背后的房地產邏輯

城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

2026年一季度，政府專項債發行呈現“靠前發力、結構優化”的鮮明特征。數據顯示，一季度新增專項債發行1.16萬億元，同比增長20.8%，發行進度達全年額度的26.4%。其中房地產相關專項債發行2250億元，同比大幅增長42%，在同期新增專項債中占比19.4%。

作為連接財政政策與房地產市場穩定的關鍵紐帶，地方政府專項債發行規模、結構變化及資金投向，清晰映射出當前“化解風險、保障民生、盤活存量”的房地產政策核心邏輯，并將對市場預期與相關產業鏈產生深遠影響。

專項債發行靠前發力、結構優化

2026年一季度，全國地方政府專項債券發行總額為23710億元，與2025年同期相比小幅下降2.5%。盡管發行總額略有回落，但仍處于歷史高位，體現了財政政策“穩投資”的定力。

從季度環比來看，2026年一季度發行規模較2025年四季度的11964.34億元大幅增長98.17%，呈現出顯著的“靠前發力”特征。一方面源于2026年提前下達的新增債務限額較2025年增加了約3500億元，為一季度的集中發行提供了充足的額度空間；另一方面，專項債券“自審自發”試點范圍的擴大以及“債貸聯動”等機制的優化，也進一步簡化了發行流程，提升了發行效率。

一個值得關注的結構性變化是，一季度專項債發行只數達到420只，較2025年同期的390只增加了30只，單只債券的平均發行規模從2025年的約62.36億元下降至約56.45億元。這一現象反映出，地方政府在發行過程中可能更傾向于采用分散化、小規模的發行策略，以更好地匹配具體項目融資需求，并可能有助于平滑未來的償債現金流壓力。

綜合來看，2026年一季度專項債發行呈現出“節奏大幅前置、結構精準優化”的鮮明趨勢。這背后是多層次政策目標的協同體現。首先，發行總量的高位企穩，直接服務于“穩增長”的宏觀目標，確保了對基礎設施等關鍵領域投資的持續支持。其次，發行節奏的前置，是財政政策“靠前發力”要求的具體落實，旨在盡快形成實物工作量，及早發揮對經濟的拉動作用。最后，發行結構的優化，則體現了專項債從單純追求規模擴張向注重資金使用效率和風險防控的轉型。

這種結構性優化在資金投向上表現得尤為明顯。一季度專項債資金重點投向了市政和產業園區基礎設施等領域，該領域獲得的資金支持規模達到2343.63億元，旨在推動產業升級和城市功能提升。同時，用于置換存量隱性債務、化解地方政府債務風險的特殊再融資專項債也發行了1188.96億元，通過展期、降息等方式有效降低了地方政府的債務成本，增強了財政可持續性。而新增專項債則更加聚焦于新基建、保障性安居工程等既補短板又惠民生的領域，確保了資金的精準滴灌。

房地產成專項債支持重點

數據顯示，一季度房地產相關專項債發行規模達2250億元。從資金投向看，主要聚焦城市更新、城中村改造和閑置土地收儲等重點領域，反映出政策工具發力點由增量開發轉向存量盤活的鮮明特征。

首先，城市更新與城中村改造成為支持重點。一季度城市更新專項債發行接近1200億元，占到房地產相關專項債的53.3%。其中城中村改造專項債發行超500億元，同比激增140%，占城市更新專項債比重超過40%。這一投向變化表明，政策正從過去大規模新建商品房，轉向對現有城市空間的優化提升。通過老舊小區和城中村改造，不僅能改善居民居住條件，還能釋放存量土地價值，帶動相關投資和消費。

其次，土地儲備專項債規模倍增。一季度土地儲備專項債發行約918億元，在房地產相關債券中占比40.8%，同比增長超過100%。與以往不同，當前土地儲備更多指向“盤活存量”而非“新增征收”。截至3月31日，全國各地公示擬使用專項債收回收購的存量閑置土地超5800宗，總面積超3億平方米，總金額超7800億元。這種“政府收儲-企業盤活”的模式，既幫助房企處置閑置資產、回籠資金，又為地方政府后續土地供應和項目建設儲備資源。

第三，區域集中度凸顯戰略導向。從地區分布看，經濟大省和“自審自發”試點地區發行規模領先。廣東一季度發行超400億元，居全國首位；北京、江蘇、山東發行規模均超200億元。這種區域集中體現了“因城施策”原則，資金優先投向人口凈流入、住房矛盾突出、城市更新需求迫切的重點城市，確保資金使用效率。

專項債發行結構及用途揭示出兩大關鍵轉向：一是從增量開發轉向存量盤活。這與2025年中央持續推進城市更新行動的政策要求高度契合，旨在通過財政資金激活城市存量資產，優化空間結構。二是從單純的土地征收轉向“以儲促保”。土地儲備專項債規模翻倍，但其核心功能已從傳統的“征地—出讓”模式，轉變為收購存量商品房用作保障性租賃住房。在專項債類別中，原來的保障性租賃住房類別并入城市更新和土地儲備相關專項債范疇，這一轉變本質上是利用政府信用打通市場庫存與保障需求的通道，做到“一石二鳥”：既緩解市場庫存壓力，又完善住房保障體系。

政策邏輯與市場信號

2026年是“十五五”開局之年，也是構建房地產發展新模式的關鍵一年。作為重要的政策工具，地方政府專項債發行提速、靠前發力，為積極化解房地產風險、穩定房地產市場釋放了積極信號。

首先，它標志著房地產風險化解路徑的財政化與制度化。通過專項債這一透明、規范的融資工具支持城中村改造、收購存量商品房，將部分市場化房企的存量資產與債務壓力，有序轉化為地方政府的合規債務，并由項目未來收益（如改造后土地增值、租賃收入等）作為償債來源。這種安排有助于阻斷房地產風險外溢，為市場提供明確的政策預期。例如，北京市首批城市更新計劃包含1321個項目，計劃總投資1049.5億元，覆蓋核心區域，此類大規模、系統性的更新計劃依賴專項債資金支持，展示了政府主導下存量盤活的決心與能力。

其次，它體現了住房供給體系改革的系統性思維。土地儲備專項債用于收購存量商品房作保租房，并非簡單的“政府托市”，而是構建“市場+保障”雙軌制住房供給體系的關鍵一環。既高效利用了現有社會資源，避免了重復建設，同時為保障性住房提供了穩定房源。

第三，它對房地產市場及相關產業鏈產生了直接的需求拉動效應。城中村改造、城市更新項目將直接帶動建筑設計、建筑施工、建材、裝修裝飾乃至家電家具等上下游產業的復蘇與增長，成為區域經濟的重要穩定器。一線城市在此領域的加速推進，其產生的示范效應和產業鏈帶動能力尤為顯著。

總之，2026年一季度房地產相關專項債的放量發行與結構優化，是財政政策積極應對房地產行業轉型、助力構建新發展模式的關鍵舉措。其市場影響是雙重的：在短期內，通過支持城中村改造和收購存量房，有助于穩定房地產投資，消化部分市場庫存，并為相關產業鏈注入需求；在中長期，通過系統性推進城市更新和擴大保障性租賃住房供給，有助于優化城市空間布局、完善住房保障體系，推動房地產行業向更可持續的模式演進。

案例

一、城市更新類專項債：從“面子”到“里子”的系統提升

1.寧波江北區：16.6億元專項債的精準投放2026年1月，寧波市首批新增地方政府專項債券成功發行，其中江北區獲得16.6億元額度。這筆資金被精準分配到22個全區重點項目中，城市更新領域安排0.31億元。雖然金額占比不大，但其象征意義顯著——標志著專項債資金開始系統性地支持城市功能完善和品質提升。

江北區的案例體現了城市更新專項債的典型特征：資金分散但項目集中。0.31億元可能無法支撐大規模拆建，但足以完成管網水質優化、小微產業園配套、公立醫院設施提升等“微更新”項目。這種“小資金撬動大民生”的模式，正是當前城市更新從“大拆大建”轉向“有機更新”的體現。

2.樂山五通橋區：老舊小區改造的“債項結合”

樂山市五通橋區住建局在一季度推進5個專項債項目申報，同時謀劃2026年老舊小區改造項目2個，總投資約1.39億元，擬爭取中央預算內資金1.11億元。這種“專項債+中央資金”的組合模式，成為許多中小城市推進城市更新的典型路徑。

五通橋區的實踐揭示了專項債在城市更新中的杠桿作用：地方政府通過專項債提供啟動資金和配套支持，吸引中央資金和社會資本共同投入。這種模式既緩解了地方財政壓力，又確保了項目的可持續性。

二、閑置土地收儲：政府“接盤”與企業“止損”的雙贏博弈

1.合肥華僑城案例：17.25億元的“止損單”

3月11日，合肥市自然資源和規劃局發布公告，擬使用地方政府專項債券資金收回華僑城旗下3宗共計784.17畝存量閑置建設用地，收購總價為17.25億元。這一案例因其典型性和爭議性成為一季度最受關注的收儲項目。

這3宗地的原始土地成本合計超過25.22億元，市場評估價格約為21.04億元，最終收購價定為17.25億元。這意味著華僑城將面臨近8億元的賬面虧損，是一筆“止損交易”——在房地產市場持續調整的背景下，持有閑置土地意味著持續的資金沉淀和資產減值風險，通過政府收儲實現資金回籠，避免了更長期的損失。

對合肥市政府而言，以專項債資金收購這些地塊，既盤活了低效用地，為未來土地供應和項目建設儲備了資源，又通過“政府接盤”緩解了房企流動性壓力，避免了因企業資金鏈斷裂可能引發的連鎖風險。這種“政府收儲-企業盤活”的模式，成為當前房地產去庫存的重要抓手。

2.長沙、肇慶：規模化的收儲實踐

長沙市在1月19日公示了第二批土地儲備專項債券項目，擬收儲開福區長燃地塊等5個項目，總金額達29.71億元。肇慶市則公布了2026年第一批土地儲備領域申報項目清單，涉及15宗土地，擬收儲資金總額達到35億元。這兩個案例代表了經濟強市和區域中心城市的收儲模式：資金規模大、項目集中、操作規范。

與合肥個案不同，長沙和肇慶的收儲更側重于系統性土地市場調節。通過專項債資金批量收購閑置土地，地方政府能夠主動調節土地供應節奏，避免在市場低迷時期過量供地導致價格進一步下跌，為市場復蘇預留空間。

3.浙江、廣東：省級統籌的示范效應

2月份，浙江省發行土地儲備專項債券（一期）47.33億元，用于杭州、溫州、嘉興等8個地市的20個土地儲備項目。廣東省同期發行的專項債券（八期）則用于江門、惠州等地的閑置土地收回項目。這兩個省級案例體現了高層級統籌的優勢：通過省級平臺統一發行、統一管理，提高了資金使用效率和項目規范性。

省級統籌還帶來了區域平衡效應。在浙江省的案例中，資金不僅投向杭州等熱點城市，也支持了麗水等相對欠發達地區的土地儲備項目，體現了“全省一盤棋”的政策導向。

4.南充、重慶：中西部地區的積極探索

四川省南充市自2025年3月啟動土地儲備專項債券試點以來，累計有20個項目、3884畝土地進入省級備選庫，涉及資金43.8億元，已發行債券資金16.04億元。重慶市則擬收回土地101宗、總價約145億元，覆蓋主城及8個區縣。這兩個案例代表了中西部地區在專項債使用上的創新。

南充市的經驗在于“分級建庫、梯次申報”機制，通過建立項目儲備庫，確保隨時有成熟項目可申報，提高了資金申請的成功率。重慶市的“大規模、廣覆蓋”模式，則體現了直轄市在區域協調中的特殊作用——通過主城區帶動周邊區縣，實現土地資源的全域優化配置。