超批次使用許可證的行為定性——基于兩起同類案件的分析

一、案件情況

（一）云南某公司超批次使用自動進(jìn)口許可證進(jìn)口銅精礦案

云南A公司和云南B公司于2024年1月5日簽訂代理報關(guān)服務(wù)協(xié)議，由B公司代理A公司報關(guān)進(jìn)口在中國河口口岸進(jìn)口的貨物，并約定服務(wù)費(fèi)用為人民幣1000元每車。A公司長期從老撾購買礦石后通過河口口岸報關(guān)進(jìn)口至國內(nèi)銷售牟利，張某為A公司財務(wù)并負(fù)責(zé)申領(lǐng)該公司進(jìn)口銅精礦所需的自動進(jìn)口許可證，2024年3月13日，張某通過商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺申領(lǐng)銅精礦自動進(jìn)口許可證（一批一證管理），申領(lǐng)成功后將該自動進(jìn)口許可證發(fā)至B公司法人王某處，由王某負(fù)責(zé)對接A公司報關(guān)進(jìn)口銅精礦相關(guān)事宜。2024年3月14日，王某使用一批一證管理的自動進(jìn)口許可證向河口海關(guān)申報進(jìn)口一批銅精礦，2024年3月30日和2024年4月9日，王某再次使用同一自動進(jìn)口許可證代理報關(guān)進(jìn)口A公司的兩批銅精礦。

海關(guān)認(rèn)為，自動進(jìn)口許可證為一批一證管理，A公司和B公司在報關(guān)進(jìn)口銅精礦時違規(guī)多次使用，2024年3月30日和2024年4月9日申報進(jìn)口的兩批銅精礦涉嫌自動進(jìn)口許可證申報不實(shí)。其中A公司作為進(jìn)口貨物收貨人未按規(guī)定向報關(guān)企業(yè)提供所委托報關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)對申報不實(shí)行為承擔(dān)主要責(zé)任；B公司作為代理報關(guān)企業(yè)對委托人所提供情況的真實(shí)性未進(jìn)行合理審查并存在工作疏忽情形，應(yīng)當(dāng)對申報不實(shí)行為承擔(dān)次要責(zé)任。

最終，海關(guān)根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》第八十六條第（三）項(xiàng)、《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第（三）項(xiàng)、第十六條、第十七條及《中華人民共和國海關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)（一）》第八條第（七）項(xiàng)、第十二條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，對云南A公司處以罰款3萬元、對云南B公司處以罰款1萬元。

（二）上海某公司超批次使用出口許可證出口潤滑油案

2025年3月7日，上海C公司委托當(dāng)事人臨滄D公司從孟定清水河口岸代理報關(guān)出口潤滑油。上海C公司安排業(yè)務(wù)員萬**負(fù)責(zé)辦理向商務(wù)部申領(lǐng)出口許可證、對接當(dāng)事人臨滄D公司報關(guān)員江*代理報關(guān)出口潤滑油等事宜。3月11日，萬**領(lǐng)取商務(wù)部簽發(fā)的“一批一證”管理出口許可證，出口許可證號25-09-203323、商品名稱潤滑油、數(shù)量508.579噸。后萬**因業(yè)務(wù)不熟練將該“一批一證”管理的許可證告知江*該證是“非一批一證”許可證，可以分幾票報關(guān)出口潤滑油。3月12日，報關(guān)員江*亦因業(yè)務(wù)不熟即按照業(yè)務(wù)員萬**提供錯誤信息使用編號25-09-203323出口許可證，以一般貿(mào)易方式向孟定海關(guān)申報出口潤滑油。當(dāng)日，孟定海關(guān)開展報關(guān)單審核時發(fā)現(xiàn)，上海C公司委托當(dāng)事人臨滄D公司申報出口5票潤滑油，數(shù)量508.579噸，隨附編號25-****出口許可證。該證系商務(wù)部簽發(fā)“一批一證”管理出口許可證，第一票報關(guān)單已使用編號25-****出口許可證，經(jīng)孟定海關(guān)對許可證核扣后放行潤滑油62.247噸，貨值人民幣117.3164萬元，其余四票報關(guān)單重復(fù)使用“一批一證”編號25-****出口許可證，共超批次申報出口潤滑油249.4噸，貨值人民幣470.04萬元。

海關(guān)認(rèn)為，當(dāng)事人C公司作為進(jìn)出口收發(fā)貨人，未向報關(guān)企業(yè)準(zhǔn)確反映已申領(lǐng)“一批一證”出口許可證類別及使用情況，導(dǎo)致影響海關(guān)監(jiān)管秩序的行為，違反《中華人民共和國海關(guān)法》第十條第三款、第二十四條第一款，構(gòu)成《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十二條規(guī)定的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。D公司作為受委托人，對進(jìn)出口收發(fā)貨人提供出口許可證及錯誤信息情況未進(jìn)行合理審查，導(dǎo)致影響海關(guān)監(jiān)管秩序的行為，違反《中華人民共和國海關(guān)法》第十條第三款，構(gòu)成《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十二條規(guī)定的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。

最終，海關(guān)根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第二項(xiàng)、第十六條、《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰裁量基準(zhǔn)（一）》（海關(guān)總署公告2023年第182號）第三條等規(guī)定，決定對當(dāng)事人上海C公司和D公司分別罰款人民幣1.5萬元。

二、規(guī)范依據(jù)

《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》

第十五條進(jìn)出口貨物的品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運(yùn)地、運(yùn)抵地、最終目的地或者其他應(yīng)當(dāng)申報的項(xiàng)目未申報或者申報不實(shí)的，分別依照下列規(guī)定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：

（一）影響海關(guān)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性的，予以警告或者處1000元以上1萬元以下罰款；

（二）影響海關(guān)監(jiān)管秩序的，予以警告或者處1000元以上3萬元以下罰款；

（三）影響國家許可證件管理的，處貨物價值5%以上30%以下罰款；

（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款；

（五）影響國家外匯、出口退稅管理的，處申報價格10%以上50%以下罰款。

三、海關(guān)律師評析

文本所討論的超批次使用許可證行為，可以被概括為：指進(jìn)出口收發(fā)貨人或其代理人在報關(guān)過程中，使用同一許可證申報進(jìn)出口的貨物批次，超過了該許可證管理規(guī)定所允許的次數(shù)。“一批一證”許可證允許使用一次，“非一批一證”許可證允許在核定的次數(shù)內(nèi)多次使用。超過核定次數(shù)繼續(xù)使用，即構(gòu)成超批次使用。

上述兩起案件，違法行為的表現(xiàn)高度相似。為何海關(guān)會將其定性為申報不實(shí)？何謂兩案申報不實(shí)引致的法律后果不一？這已涉及對行政違法行為構(gòu)成要件涵攝、違法性評估以及規(guī)范保護(hù)目的等復(fù)雜問題。

（一）超批次使用許可證行為與申報不實(shí)

超批次使用許可證的行為，本身是否可以被定性為“申報不實(shí)”？這一問題的回答，首先取決于對“申報”內(nèi)容的理解。《海關(guān)法》第二十四條第一款規(guī)定了“進(jìn)口貨物的收貨人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報，交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件和有關(guān)單證”。在法解釋學(xué)的視角下，本條中“如實(shí)申報”與“交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件”的關(guān)系存在兩種理解。第一，并列關(guān)系，“如實(shí)申報”和“交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件”就是進(jìn)口收貨人、出口發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)履行的兩項(xiàng)并行的法定義務(wù)。當(dāng)事人既要如實(shí)申報貨物信息，又要交驗(yàn)有效的許可證件。這兩項(xiàng)義務(wù)相互獨(dú)立，違反任何一項(xiàng)都可能構(gòu)成違法。第二，順承關(guān)系，“如實(shí)申報”是前提，“交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件”是伴隨行為。申報行為本身就包含了提交許可證件的內(nèi)在要求，申報的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括許可證信息，而交驗(yàn)許可證件則是申報行為的實(shí)現(xiàn)方式之一。

在貨物進(jìn)出口申報的規(guī)范體系內(nèi)，順承關(guān)系在一定程度上是被接納的。《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報管理規(guī)定》第八條即規(guī)定，進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人、受委托的報關(guān)企業(yè)向海關(guān)申報時，應(yīng)當(dāng)依法交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件等相關(guān)隨附的單證。上述規(guī)定第九條亦強(qiáng)調(diào)報關(guān)企業(yè)對申報內(nèi)容進(jìn)行的合理審查內(nèi)容包括進(jìn)出口所需的許可證件。

但在法律責(zé)任的承擔(dān)方面，卻可能得出不同的結(jié)論，二者的并列關(guān)系躍然紙上。《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（以下簡稱《處罰條例》）第十四條和第十五條分別規(guī)定了“無證進(jìn)出口”和“申報不實(shí)”的兩類違法行為及其對應(yīng)罰則，而第十四條已經(jīng)肯定了如實(shí)申報與交驗(yàn)許可證件是兩個獨(dú)立的行為。

針對當(dāng)下的海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐，超批次使用許可證件的行為通常適用《處罰條例》第十五條，而鮮有適用《處罰條例》第十四條，換言之“如實(shí)申報”與“交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件”為順承關(guān)系的觀點(diǎn)在這一違法場景中更受推崇。筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象的合理性可以從監(jiān)管效能方面進(jìn)行解釋。針對實(shí)施進(jìn)出口許可證管理或自動進(jìn)出口許可證管理的貨物，在進(jìn)出口從業(yè)者如實(shí)申報貨物各項(xiàng)基本信息的情況下，若其未提交許可證件，那么海關(guān)往往可以及時發(fā)現(xiàn)該違法行為，避免貨物無證放行。然而，倘若進(jìn)出口從業(yè)者在此時向海關(guān)提供形式外觀齊備但超批次使用的許可證件，那么海關(guān)監(jiān)管部門則可能被誤導(dǎo)進(jìn)而導(dǎo)致貨物違法放行的后果。對比之下，超批次使用許可證行為的危害性顯然比無證進(jìn)出口更加顯著。

（二）超批次使用許可證行為的違法性評價

盡管自動進(jìn)出口許可管理貨物與進(jìn)出口許可證管理貨物的性質(zhì)不一，但兩種證件均屬于《處罰條例》第六十四條定義的“許可證件”。兩起案件均涉及“一批一證”許可證的超批次使用，且均被海關(guān)認(rèn)定為“申報不實(shí)”，但援引的法律條款卻截然不同：云南公司違規(guī)案適用《處罰條例》第十五條第二項(xiàng)，即申報不實(shí)影響海關(guān)監(jiān)管秩序；上海公司違規(guī)案適用《處罰條例》第十五條第三項(xiàng)，即申報不實(shí)影響國家許可證件管理。從法律責(zé)任上看，影響海關(guān)監(jiān)管秩序的，予以警告或者處1000元以上1萬元以下罰款；影響國家許可證件管理的，處貨物價值5%以上30%以下罰款。在大多數(shù)情況下，影響國家許可證件管理的罰則重于影響海關(guān)監(jiān)管秩序。

上述定性差異本身已值得深究。要厘清兩案的法律適用，首先必須回歸法條本身。對于申報不實(shí)影響海關(guān)監(jiān)管秩序的情形，主要影響的是海關(guān)的行政管理效率和工作流程，其侵犯的客體是海關(guān)日常監(jiān)管活動的順暢進(jìn)行，是一種對管理秩序的干擾。對于申報不實(shí)影響國家許可證件管理的情形，其直接影響的是國家對特定貨物進(jìn)出口的許可準(zhǔn)入制度，這背后是國家對產(chǎn)業(yè)政策、國民健康乃至國家安全的考量，未取得有效許可證件的，意味著相關(guān)貨物原本無法順利進(jìn)出口。

從實(shí)務(wù)情況來看，《處罰條例》第十五條第二項(xiàng)“申報不實(shí)影響海關(guān)監(jiān)管秩序”的性質(zhì)類似于兜底條款，當(dāng)某一申報不實(shí)行為無法被歸入其他項(xiàng)時，即可被納入第二項(xiàng)處理。

《處罰條例》第三項(xiàng)“申報不實(shí)影響國家許可證件管理”具有明確的規(guī)范指向，對于“一批一證”許可證而言，其法律特征是：一份許可證對應(yīng)一次完整的進(jìn)出口額度，超批次使用同一許可證進(jìn)出口的貨物在合法性方面存有瑕疵。

此處必須深入思考一個更深層的問題：刑事領(lǐng)域?qū)︻愃菩袨榈膽B(tài)度，能否為行政處罰的定性提供參照？《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定：“取得許可，但超過許可數(shù)量進(jìn)出口國家限制進(jìn)出口的貨物、物品，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第一百五十三條的規(guī)定，以走私普通貨物、物品罪定罪處罰。”由此觀之，上述超量進(jìn)出口的后果似乎并未被視為影響許可證管理。

正是由于各類規(guī)定的內(nèi)在精神不一，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)會對同類違法行為作出不同的定性。對理論研究而言，本案所揭示的問題也為海關(guān)行政處罰體系的深入研究提供了富有價值的樣本。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財稅團(tuán)隊(duì) 陸怡坤律師