華資律所·姚成山律師｜村民自治安置補(bǔ)償方案的效力分析

引言：司法實(shí)踐中，通過村民自治程序形成的安置補(bǔ)償方案，從而規(guī)避征收的繁瑣和復(fù)雜，這一類型化的問題在“城中村”改造較為突出。各地出現(xiàn)了大量的由村民委員會或村民大會討論通過征收補(bǔ)償安置方案實(shí)施的集體土地征收方式。一旦遇到訴訟，政府就會以“村民自治”來逃避政府的責(zé)任。遇到這種問題，我們?nèi)绾慰罐q呢？

原《村民委員會組織法》第24條規(guī)定（注釋：現(xiàn)在條文已經(jīng)刪改）：“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或村民會議授權(quán)的村民代表會議討論決定。”

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第26條的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會由具有完全民事行為能力的全體成員組成，是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，依法行使下列職權(quán)：（十）決定土地補(bǔ)償費(fèi)等的分配、使用辦法。”

因?yàn)樯鲜鲆?guī)定，似乎給人的感覺，村委會可以對于土地補(bǔ)償事宜制定意見和方案，這種理解顯然違背了立法的宗旨。在土地變性的情況下顯然屬于征收，對于征收有《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的專門規(guī)定，村委會在其中只能起到輔助的作用，并不能成為《征收補(bǔ)償安置方案》的制作主體。

上述條款的意思主要在于，通過法定的征收程序，征收機(jī)關(guān)制作了《征收補(bǔ)償安置方案》將屬于本村的征地的補(bǔ)償款支付給了村委會，村委會對于該內(nèi)部使用和分配有討論、決定的權(quán)利，主要體現(xiàn)在留存、提取的比例的決定上。因此，我們可以得知，上述規(guī)定，絕不是意味著村委會擁有了對于初始的《征收補(bǔ)償安置方案》這一征地文件的制作權(quán)。

根據(jù)最高院(2018)最高法行中1614號行政裁定書：““村民自治”模式下征收行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮拆遷補(bǔ)償方案的實(shí)際制作主體、實(shí)際補(bǔ)償主體、政府的參與程度、土地征收后的用途等情形來加以確定。如果征收補(bǔ)償方案的實(shí)際制作主體、補(bǔ)償資金的實(shí)際支付主體、最終的用地主體或受益主體以及實(shí)際的征收實(shí)施主體均是政府及有關(guān)部門，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行為超出了村民自治行為的范圍，有逃避征地批準(zhǔn)法定程序之嫌，相關(guān)行為屬于行政訴訟受案范圍。”

上述司法觀點(diǎn)，正確地揭示了村民自治活動和行政管理的本質(zhì)區(qū)別。為了佐證“村民自治程序形成的安置補(bǔ)償方案”的非法性，我們可以從以下幾點(diǎn)來突破：“一是土地的性質(zhì)在本質(zhì)上是否進(jìn)行了變性，二是實(shí)際上土地征收補(bǔ)償資金的來源是否在政府，三是政府是否發(fā)文主導(dǎo)征地。”

村民委員會或村民大會并不是一級行政機(jī)關(guān)，不具有行政管理職權(quán)。作為一個基層群眾自治組織，其不具有征收土地和房屋的資格，也沒有做出征收《補(bǔ)償安置方案》的權(quán)利。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國家征收土地的，依法批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十七條的規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會保障等有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償安置方案。征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對象、安置方式、社會保障等內(nèi)容。”

也就是說，縣/區(qū)政府是土地征收補(bǔ)償安置工作的法定主體，其應(yīng)當(dāng)對拆遷補(bǔ)償安置工作承擔(dān)法律責(zé)任，其他主體沒有資格做出征收補(bǔ)償安置方案。

根據(jù)《行政訴訟法》第75條的規(guī)定：“第七十五條行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。”

因此，對于通過村民自治程序形成的做出征收補(bǔ)償安置方案的行政行為，應(yīng)屬于無效。

▌律師建議：

對于是否屬于村委會的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)看“是否突破了村民自治的范疇”，進(jìn)入了“行政管理的范疇”。

▌專業(yè)領(lǐng)域

行政訴訟，民商事訴訟

▌執(zhí)業(yè)領(lǐng)域

姚律師有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，對于民事、行政有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和較好的技巧。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件。起草合同約500件。刑事案件2件。

具體承辦民事案件的案件類型如下：電影投資糾紛、商業(yè)特許經(jīng)營糾紛、移民服務(wù)糾紛、人身損害糾紛、勞務(wù)糾紛、勞動/工傷糾紛、提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛、民間借貸糾紛（名為投資實(shí)為借貸糾紛以及戀愛中的借貸等）借名買車糾紛、委托理財糾紛、股權(quán)代持糾紛、公司盈余分配糾紛、合伙協(xié)議糾紛、租賃合同糾紛、贈與糾紛、離婚繼承糾紛、撫養(yǎng)費(fèi)糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、排除妨害糾紛、變更追加被執(zhí)行人異議之訴糾紛、建工糾紛、返還原物糾紛、買賣糾紛、加工糾紛、協(xié)議效力等。

行政案件比較成功的案例簡單列舉如下：

1、河北王某案件，為當(dāng)事人爭取恢復(fù)土地現(xiàn)狀，原址重建，另賠償15萬元。

2、浙江德清陳某案件，為當(dāng)事人爭取150萬元。

3、天津崔某、邢某案件為當(dāng)事人分別爭取200萬元。

4、貴州譚某案件，為當(dāng)事人爭取30萬元。

5、河南李某案件，為當(dāng)事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當(dāng)事人使用。

6、重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當(dāng)事人爭取補(bǔ)償款25萬元。

▌工作經(jīng)歷

2020年5月-2022年1月，在星火花（北京）文化公司，擔(dān)任法務(wù)。工作描述：日常主要負(fù)責(zé)起草與審核各類合同，曾獨(dú)立代理公司案件。在擔(dān)任法務(wù)工作期間，對個人信息保護(hù)有關(guān)的法律合規(guī)有較為深入的研究。

2022年3月-2024年3月，在北京市京師律師事務(wù)所工作。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件，起草合同約500件。刑事案件2件。

▌代表性案例

河北王某案件，為當(dāng)事人爭取恢復(fù)土地現(xiàn)狀，原址重建，另賠償15萬元；

浙江德清陳某案件，為當(dāng)事人爭取150萬元；

天津崔某、邢某案件為當(dāng)事人分別爭取200萬元；

貴州譚某案件，為當(dāng)事人爭取30萬元；

河南李某案件，為當(dāng)事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當(dāng)事人使用；

重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當(dāng)事人爭取補(bǔ)償款25萬元

本文旨在法規(guī)之一般性分析研究或信息分享，不構(gòu)成對具體法律的分析研究和判斷的任何成果，亦不作為對讀者提供的任何建議或提供建議的任何基礎(chǔ)。作者在此明確聲明不對任何依據(jù)本文采取的任何作為或不作為承擔(dān)責(zé)任。