時(shí)隔6年，國(guó)家發(fā)改委再次談及這一概念，釋放不尋常信號(hào)！

文 | 付一夫

近日，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人接受媒體專訪時(shí)，特別提到了“收縮型城市”。該負(fù)責(zé)人表示，“從城市發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會(huì)面臨撤并或整合的可能。這是國(guó)際規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，我們要尊重規(guī)律、順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)。”

其實(shí)，早在2019年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》當(dāng)中，就已經(jīng)有了關(guān)于“收縮型城市”的表述，并明確要求此類城市“要采取瘦身強(qiáng)體策略，嚴(yán)控增量、盤活存量”。時(shí)隔六年官方再次聚焦這一議題，其中蘊(yùn)含的戰(zhàn)略考量與發(fā)展導(dǎo)向，值得深入探討。

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關(guān)于“收縮型城市”的討論，最早可追溯至20世紀(jì)80年代的德國(guó)。

當(dāng)時(shí)，德國(guó)正遭遇大規(guī)模人口減少，隨之而來(lái)的是市政預(yù)算縮減，公共排污、公路交通、住房、教育及醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施大面積閑置，這一現(xiàn)象迅速引發(fā)德國(guó)社會(huì)各界的高度關(guān)注。

在此背景下，德國(guó)學(xué)界于1988年正式提出“收縮型城市”概念，最初用于描述人口大量流失導(dǎo)致的城市局部空心化問(wèn)題。此后，隨著全球范圍內(nèi)收縮型城市數(shù)量持續(xù)增加，其特征與影響逐漸突破人口和經(jīng)濟(jì)范疇，延伸至社會(huì)、環(huán)境、文化等多個(gè)范疇。

從歷史維度看，城市收縮并非現(xiàn)代獨(dú)有現(xiàn)象。早在千百年前，羅馬、特洛伊等古文明城市以及瑪雅文明的核心區(qū)域，均因戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)難、疾病沖擊經(jīng)歷過(guò)城市衰退；進(jìn)入20世紀(jì)，全球化推動(dòng)人口遷移與經(jīng)濟(jì)中心地理重構(gòu)，在催生一批發(fā)達(dá)都市的同時(shí)，也導(dǎo)致部分城市在區(qū)域發(fā)展格局中地位下滑，陷入人口流失、活力減弱的困境。

利物浦是收縮型城市的典型案例。憑借優(yōu)越的地理位置，這座位于英格蘭西北部默西河畔的小鎮(zhèn)，在18世紀(jì)奴隸貿(mào)易中成為重要中轉(zhuǎn)港口。此后，愛(ài)爾蘭人、猶太人、華人等移民涌入，工業(yè)革命更助推其經(jīng)濟(jì)實(shí)力飆升——1931年，利物浦已發(fā)展為人口85.6萬(wàn)并享譽(yù)全球的大型港口城市。

然而，后續(xù)多重沖擊改寫了這座城市的命運(yùn)：航道淤泥阻塞、遠(yuǎn)洋輪船興起、“集裝箱革命”普及，導(dǎo)致利物浦外貿(mào)規(guī)模大幅縮減，碼頭工人數(shù)量從1920年的2萬(wàn)余人銳減至1980年的4000人；丘納德輪船等本土大型企業(yè)也陸續(xù)將總部遷至倫敦等發(fā)達(dá)城市。至此，利物浦逐漸褪去光環(huán)，成為公認(rèn)的收縮型城市。

放眼國(guó)內(nèi)，收縮型城市同樣存在。綜合國(guó)內(nèi)外案例可見(jiàn)，這類城市通常具備以下一種或多種屬性：

（1）老工業(yè)城市：經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴傳統(tǒng)重工業(yè)與低端制造業(yè)，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求而掉隊(duì)。例如美國(guó)底特律、德國(guó)萊比錫，以及國(guó)內(nèi)的鞍山、本溪等。

（2）資源型城市：因煤炭、石油、森林等資源枯竭，相關(guān)產(chǎn)業(yè)衰退引發(fā)城市發(fā)展降速。如法國(guó)洛林、加拿大資源型城鎮(zhèn)，以及國(guó)內(nèi)的鶴崗、阜新等。

（3）偏遠(yuǎn)型城市：地理位置遠(yuǎn)離中心城市，缺乏港口優(yōu)勢(shì)且交通不便，部分地區(qū)氣候條件惡劣，導(dǎo)致人口外流、經(jīng)濟(jì)不振。如日本北海道部分城市，以及國(guó)內(nèi)的雞西、廣元、通遼等。

以上便是“收縮型城市”的基本畫像。

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自18世紀(jì)中葉起，科技進(jìn)步與全球化進(jìn)程突破了人類自然生理極限與地理空間限制，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展與空間集聚深度綁定。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，也帶來(lái)了全球經(jīng)濟(jì)與人口實(shí)現(xiàn)普遍性增長(zhǎng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣性地將城市發(fā)展建立在“長(zhǎng)期增長(zhǎng)”甚至“無(wú)限增長(zhǎng)”的假設(shè)之上，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提升似乎成為城市發(fā)展的“默認(rèn)目標(biāo)”。然而，越來(lái)越多收縮型城市的案例正在打破這一固有認(rèn)知，也讓越來(lái)越多的人意識(shí)到：增長(zhǎng)并非城市的唯一歸宿。

城市走向收縮的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，綜合來(lái)看主要涉及四大維度：

（1）增長(zhǎng)極的“虹吸效應(yīng)”擠壓發(fā)展空間

“增長(zhǎng)極”概念由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯于1950年首次提出。他認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展僅為理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往從一個(gè)或多個(gè)“增長(zhǎng)中心”向周邊傳導(dǎo)，因此應(yīng)選擇特定地理空間作為增長(zhǎng)極，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。在實(shí)踐中，扮演“增長(zhǎng)極”角色的通常都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大都市，而這些大都市也著實(shí)發(fā)揮了自身的輻射作用，有效拉動(dòng)著周邊的成長(zhǎng)。

然而除了輻射帶動(dòng)效應(yīng)外，增長(zhǎng)極還對(duì)周邊城市存在著另一種“虹吸效應(yīng)”，即由于核心城市集聚大量?jī)?yōu)質(zhì)資源與公共服務(wù)，周邊城市的勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素會(huì)被持續(xù)吸引到核心城市當(dāng)中去，這在客觀上剝奪了中小城市與農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)，不僅拉大了區(qū)域發(fā)展差距，更將部分城市推向收縮的軌道。

（2）去工業(yè)化引發(fā)產(chǎn)業(yè)萎縮

工業(yè)化進(jìn)程曾推動(dòng)全球多地制造業(yè)占比大幅提升，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典的“配第-克拉克定理”，工業(yè)不會(huì)長(zhǎng)期主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，服務(wù)業(yè)將取代工業(yè)成為新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由此催生“去工業(yè)化”現(xiàn)象。

具體來(lái)看，去工業(yè)化對(duì)城市的沖擊體現(xiàn)在兩方面：一來(lái)，土地成本、勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)成本攀升，疊加生活與環(huán)境質(zhì)量下降，促使工業(yè)城市政府引導(dǎo)工廠外遷，企業(yè)家也傾向于將勞動(dòng)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至低成本國(guó)家，而發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠政策進(jìn)一步加劇了這一趨勢(shì)；二來(lái)，部分城市受工業(yè)發(fā)展慣性影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)升級(jí)需求，疊加轉(zhuǎn)型遲滯與成本高企，最終陷入產(chǎn)業(yè)衰退與人口外流的雙重困境。

（3）“資源詛咒” 引發(fā)城市收縮

對(duì)資源型城市而言，豐富的礦產(chǎn)資源既是發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也可能成為“詛咒”，這便是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“資源詛咒”效應(yīng)，此前因低房?jī)r(jià)引發(fā)關(guān)注的鶴崗，正是深陷“資源詛咒”的典型案例。

究其原因，資源型城市往往優(yōu)先發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)，其短期增長(zhǎng)效果顯著，但也暗藏隱患：資源產(chǎn)業(yè)的過(guò)度繁榮會(huì)擠占非資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，吸引其他行業(yè)生產(chǎn)要素流入，導(dǎo)致現(xiàn)代制造業(yè)與服務(wù)業(yè)“空心化”；一旦資源產(chǎn)量下降或?yàn)l臨枯竭，缺乏替代產(chǎn)業(yè)支撐的城市經(jīng)濟(jì)便會(huì)迅速下滑。此外，資源產(chǎn)業(yè)的暴利還可能忽視科技創(chuàng)新與人力資本積累，滋生尋租行為，加劇生態(tài)環(huán)境惡化，這些因素共同推動(dòng)人口外流，加速城市收縮。

（4）人口老齡化削弱發(fā)展活力

人口是城市發(fā)展的核心紅利，而當(dāng)前許多城市面臨生育率持續(xù)走低、居民壽命不斷延長(zhǎng)的雙重趨勢(shì)，人口老齡化程度日益加深。這將直接導(dǎo)致勞動(dòng)力供給減少與經(jīng)濟(jì)活力下降，從消費(fèi)結(jié)構(gòu)、商業(yè)活動(dòng)到政府稅收，均會(huì)受到連鎖沖擊，最終引發(fā)城市收縮。日本眾多收縮型城市，便是老齡化加劇城市衰退的典型例證。

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時(shí)隔六年，官方再次提及“收縮型城市”，并明確“未來(lái)城市仍將存在分化現(xiàn)象”、“人口流失、資金外流、土地閑置的城市或面臨撤并整合”，這既是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的理性認(rèn)知，也為收縮型城市的未來(lái)發(fā)展提供了方向指引。

平心而論，盡管“增長(zhǎng)”仍是多數(shù)城市的追求目標(biāo)，但客觀現(xiàn)實(shí)表明，部分城市的收縮已成為不可抗拒的自然規(guī)律。面對(duì)這一趨勢(shì)，我們需調(diào)整發(fā)展思路，在坦然接受的同時(shí)探索轉(zhuǎn)型路徑。

事實(shí)上，除了“撤并或整合”之外，收縮型城市還可從其他維度破局。

例如，隨著后工業(yè)化社會(huì)來(lái)臨，民眾生活水平提升與價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變，城市“宜居性”的重要性已超越單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心指標(biāo)之一。在此背景下，城市的“增長(zhǎng)機(jī)器”角色逐漸弱化，“以人為本”的發(fā)展理念愈發(fā)重要，城市發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)從“追求增量”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)存量”，著力打造宜居、活力的生活空間。這也與不久前召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議上提到的“城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”相互映襯。

收縮不等于衰退。接下來(lái)，收縮型城市完全可以通過(guò)拆除空置建筑、提升人口素質(zhì)、聚焦特色產(chǎn)業(yè)等方式，優(yōu)化空間布局，提高發(fā)展效率與可持續(xù)性；還可依托本地生態(tài)環(huán)境、自然景觀與人文資源，打造特色小城品牌；同時(shí)推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，在培育新興產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中提升科技創(chuàng)新能力，助力城市煥發(fā)“第二春”。

城市發(fā)展并非只有“增長(zhǎng)”一條路，適當(dāng)“收縮”或許能開(kāi)辟新的發(fā)展空間。正如河灘上錯(cuò)落有致的鵝卵石，在水石相依中形成獨(dú)特風(fēng)景——收縮型城市若能找準(zhǔn)定位、科學(xué)轉(zhuǎn)型，同樣能在區(qū)域發(fā)展格局中找到屬于自己的獨(dú)特價(jià)值。