全球塑料公約談判難在哪兒？讀懂“游戲規(guī)則”不容易！

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文/ Ling、竹子、野草莓

寫在前面

全球塑料公約第五次會議的第二輪談判（INC-5.2）即將于8.5–8.14在瑞士日內(nèi)瓦召開，自然之友的伙伴們將再次作為觀察員參加本次會議。

本文是伙伴們參加本次會議的第二篇行前記錄，各位觀察員會和大家聊聊全球塑料公約談判的議事規(guī)則與投票機制。

回顧第一篇行前記錄請點擊→。

當?shù)貢r間8月5日（日內(nèi)瓦比北京慢6小時），全球塑料公約政府間談判將在瑞士日內(nèi)瓦重啟，推動制定一項具有法律約束力的國際環(huán)境協(xié)定文書，期待采取全球統(tǒng)一的行動應對日益嚴峻的塑料污染危機。這距離2024年12月在韓國釜山舉行的第五屆談判（ INC5.1）因分歧嚴重而未果，已過去八個月。（回顧閱讀→）

為何前幾輪談判屢屢陷入僵局，甚至常常在最后一刻仍無法就關鍵條款達成共識？一項國際環(huán)境協(xié)議的談成究竟卡在哪里？這一切的答案，或許要從其背后的議事規(guī)則與投票機制說起。

瑞士日內(nèi)瓦萬國宮，聯(lián)合國環(huán)境署歐洲總部

塑料公約談判“卡在哪”？

——關于議事規(guī)則的回顧

自2022年3月聯(lián)合國環(huán)境大會通過第5/14號決議啟動政府間談判（Intergovernmental Negotiating Committee，簡稱INC）以來，一份名為《議事規(guī)則草案》的文件就成為這場歷時兩年多談判的“說明書”[1]。

其初稿由2022年5月不限成員名額特設工作組（簡稱OEWG）起草，借鑒了聯(lián)合國環(huán)境大會與《水俁公約》等多邊環(huán)境協(xié)定的談判經(jīng)驗，規(guī)定了誰能發(fā)言、如何投票、何時決議生效等關鍵程序。

但遺憾的是，這份草案至今尚未獲得正式通過，只能“臨時適用”。其中最具爭議的兩條為：

第37條：表決權分配與定義；

第38條第1款：當無法達成共識時，是否允許以三分之二多數(shù)票通過決定。

2023年巴黎INC-2會議上，這一爭議達到了高潮。雖然最終各方接受了一項“解釋性說明”作為妥協(xié)[2]，但核心分歧并未消除。這種程序上的不確定性直接影響條文實質(zhì)性談判的推進。

例如，在INC-5.1釜山會議中，圍繞削減塑料總產(chǎn)量和限制有害化學品等核心條款，各國分歧顯著，談判過程中不斷有代表團援引上述議事規(guī)則，提出鑒于各方已經(jīng)竭盡全力協(xié)商一致但是依然分歧過大，應當啟用最后辦法，進行表決，但是出于種種原因，最終并未啟用表決。也因此，談判延續(xù)至今年8月的日內(nèi)瓦續(xù)會（INC-5.2）。

主要議事規(guī)則節(jié)點與焦點分歧一覽表

點擊看大圖

2024年釜山談判，INC-5 主席敲槌通過 INC-5.2 繼續(xù)談判，會上他強調(diào)：“在一切都達成共識之前，任何內(nèi)容都不能視為共識。” （圖源：IISD）

“共識”與“投票”：

國際環(huán)境協(xié)定談判中的兩種決策模式

實際上，議事規(guī)則難以確定的情況在過往的國際環(huán)境協(xié)定政府間談判中并不少見，尤其是其中的投票機制，往往由于爭議較大難以確認。但這并不意味著在聯(lián)合國環(huán)境協(xié)定的談判中，沒有任何規(guī)則可循。

國際環(huán)境協(xié)定通常會在談判之初就確定會議的議事規(guī)則。議事規(guī)則規(guī)定了會議如何討論議題、如何提出動議以及如何表決。多數(shù)環(huán)境協(xié)定都力求在重大事項上達成“共識”（consensus），這意味著沒有任何締約方明確反對。當無法達成共識時，有些公約允許采用多數(shù)投票，通常為三分之二多數(shù)或四分之三多數(shù)。

? 共識（consensus）

在聯(lián)合國實踐中，‘協(xié)商一致’（consensus）的概念是指：在沒有任何正式反對意見阻礙決議或決定被宣布通過的情況下，通過普遍同意而非投票的方式采納決議或決定[3]。

這種機制：

保證決議具有普遍認可，避免多數(shù)強行通過導致成員抵制或退出。

容易使談判陷入僵局，往往只能達成“最低公分母”式的妥協(xié)，尤其當各國立場分歧較大時。為了不讓任何一國反對，決議內(nèi)容可能被削弱。

? 多數(shù)投票（majority voting）

當共識無法達成時，有些議事規(guī)則允許進行表決，通常設定為三分之二多數(shù)，甚至四分之三多數(shù)。

這種機制：

可以在僵局中推進談判；

持異議的國家可能不接受決議結果，進而影響履約效果。一國若因投票結果強制接受了不支持的決議，可能選擇消極執(zhí)行、提出保留甚至退出公約，削弱公約的凝聚力和執(zhí)行力。

不同環(huán)境協(xié)定的議事規(guī)則舉例

（以下表格列出了一些主要環(huán)境協(xié)定在議事規(guī)則中涉及共識與多數(shù)投票的規(guī)定）

點擊看大圖

全球性的大型環(huán)境公約，比如氣候和生物多樣性，幾乎都會優(yōu)先選擇通過共識達成決策。這是因為氣候變化和生物多樣性等議題涉及幾乎所有國家，且對各國經(jīng)濟和發(fā)展政策產(chǎn)生深遠影響。只有通過共識，各國才會認為決議具有合法性并愿意實施。假如通過投票的方式強行通過，很有可能導致反對方拒絕執(zhí)行或退出公約，友誼的小船說翻就翻。

同時，聯(lián)合國體系長期以來在《聯(lián)合國憲章》及各類環(huán)境公約中強調(diào)“和平、協(xié)商”原則，強調(diào)在全球公共事務中尊重主權平等。此原則也深刻地影響了后續(xù)公約的議事規(guī)則。

議事規(guī)則的決策機制是

日內(nèi)瓦談判的關鍵

鑒于前幾輪談判中各國在關鍵議題上分歧明顯，塑料公約未來很可能繼續(xù)維持“臨時適用規(guī)則+協(xié)商一致”模式。如無法就議事規(guī)則草案達成一致，公約可能參考聯(lián)合國氣候變化框架公約UNFCCC與生物多樣性公約CBD的先例，采用“臨時適用”的議事規(guī)則草案，繼續(xù)推進后續(xù)談判。

還有一種可能性，那就是設立“技術事項表決”通道：部分國家已提出，在非核心政治議題（如增補受管制的危險化學品或添加劑名單、調(diào)整分類標準）上允許采用三分之二或四分之三多數(shù)表決。

這一方向已在近期展現(xiàn)端倪。2025年6月，《聯(lián)合國海洋大會》期間，95國共同簽署的《尼斯宣言：為達成一項有雄心的塑料公約》公開呼吁[11]，倡議：在所有共識努力無果的情況下，應允許公約談判依據(jù)聯(lián)合國常規(guī)程序做出決定。

規(guī)則從來不是程序性細節(jié)，而是決定成敗的戰(zhàn)略要素。因此，即將在日內(nèi)瓦召開的INC5.2談判會議突破之處在于，各國在未能達成共識時如何采取行動，即在規(guī)則層面達成更深層的政治共識。

UNEA-5.2大會決議通過開啟全球塑料公約談判

本文是同事們參加本次會議的第二篇行前記錄，

關于本次會議后續(xù)相關報道及來自同事們的觀察，

我們會第一時間在自然之友官方公眾號發(fā)布，歡迎追更~

參考資料

[1] 《聯(lián)合國環(huán)境大會關于制定塑料污染國際法律文書的決議》（UNEA 5/14）全文：

https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/39812/OEWG_PP_1_INF_1_UNEA%20resolution.pdf

[2] 《國際法律文書零草案：主席草案（Revised Zero Draft）》

https://wedocs.unep.org/xmlui/bitstream/handle/20.500.11822/42282/2303890C.pdf?sequence=3&isAllowed=y

[3] 在2002年6月17日致《生物多樣性公約》執(zhí)行秘書的一份備忘錄中( )，聯(lián)合國法律顧問就“協(xié)商一致”這一術語的法律解釋作出的說明。

file:///Users/lingwang/Desktop/20170919_guideforpresidingofficers_final.pdf

[4] UNFCCC. (1996). Rules of Procedure of the Conference of the Parties. FCCC/CP/1996/2.

https://digitallibrary.un.org/record/216531/files/FCCC_CP_1996_2-EN.pdf

[5] Convention on Biological Diversity. Rules of Procedure of the Conference of the Parties. Rule 40.

https://www.cbd.int/doc/handbook/cbd-hb-03-en.pdf

[6] Rotterdam Convention Text (2017). Articles 18–21.

https://www.pic.int/Portals/5/ConventionText/UNEP-FAO-RC-CONVTEXT-2017.English.pdf

[7] Basel Convention. Rules of Procedure. Rule 38–40.

https://www.basel.int/Portals/4/basel%20convention/docs/meetings/rules-e.pdf

[8] Stockholm Convention Text. Article 19.

https://chm.pops.int/portals/0/repository/convention_text/unep-pops-cop-convtext-full.english.pdf

[9] Center for Strategic and International Studies (CSIS). The Basel Convention, Hazardous Waste & Plastic Pollution.

https://www.csis.org/analysis/basel-convention-hazardous-waste-plastic-pollutio

[10] Center for International Environmental Law (CIEL). CIEL Reports on Developments under the Stockholm Convention at COP5.

https://www.ciel.org/news/ciel-reports-on-developments-under-the-stockholm-convention-at-cop5

[11]The Nice wake up call for an ambitious plastics treaty

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/The%20Nice%20wake%20up%20call%20for%20an%20ambitious%20plastics%20treaty.pdf

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