李曉華：構建適應新質生產力發展的產業政策體系

作者簡介

李曉華，中國社會科學院工業經濟研究所國際產業研究室主任、研究員，中國社會科學院大學教授、博導。研究方向為工業化與工業發展、全球產業鏈價值鏈、戰略性新興產業與未來產業、數字經濟與產業數字化轉型。主要著作有《產業組織的垂直分解與網絡化》、《全球生產組織方式變革與中國工業發展研究》（合著）、《新質生產力的主要特征與形成機制》（論文）等。

摘要

在追趕階段，推動傳統生產力發展的產業政策具有以引進模仿為主和選擇性兩個典型特征。新質生產力原創性、顛覆性、不確定性的技術經濟特征使產業政策的邏輯發生改變，自主創新的重要性提高，選擇性產業政策的失敗概率加大，需要發揮市場微觀主體的探索作用。加快新質生產力的發展，要根據新質生產力的技術經濟特征對科技創新、產業化、產業組織、法律與監管等方面的政策作出適應性調整。

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時首次提出“新質生產力”這一重大理論概念。此后，習近平總書記在多個場合對新質生產力的深刻內涵和主要特征進行系統性闡釋，對新質生產力的發展方向和實踐路徑進行重點部署。新質生產力是對馬克思主義生產力理論的創新性發展，發展新質生產力是在對國際環境和我國經濟發展階段、發展條件、發展目標準確研判基礎上作出的重要部署，關系我國經濟的高質量發展和社會主義現代化國家建設目標的實現。生產力決定生產關系，同時生產關系又反作用于生產力，生產關系必須要適應生產力的性質、水平和發展要求，否則就會制約生產力的發展。因此，發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。我國是一個發展中大國，在很長一個時期內，產業技術水平與發達國家存在較大差距。基于跟隨階段的產業技術經濟特征，我國形成了一套行之有效的推動生產力發展的產業政策體系，科技創新能力快速增強，產業技術水平與發達國家之間的差距顯著縮小，在一些產業領域甚至進入并跑、領跑狀態。而新質生產力是由原創性、顛覆性科技創新所推動的，世界各國處于相同的起跑線上，具有迥異于傳統產業、成熟產業的技術經濟特征。因此，在追趕階段行之有效的產業政策存在與新質生產力發展明顯不適應的地方，推動產業政策體系變革并使之適應新質生產力的發展顯得非常必要和緊迫。

推動傳統生產力發展的產業政策特征

新中國成立之初，我國科技和產業基礎薄弱，盡管在較短的時間內基本建立起獨立、完整的工業體系，但產業技術水平與發達國家仍存在較大差距。作為需要對科技和產業技術進行追趕的后發國家，我國的產業政策呈現兩個明顯的特征。

產業技術升級路線以引進模仿為主。在新中國成立之初甚至改革開放前夕，我國產業技術水平與發達國家存在著較大差距。彌補這些差距有兩條路徑可供選擇：一是完全自主研發；二是引進和消化吸收再創新。盡管發達國家在科學發現和產業技術上的創新為全世界提供了公共產品或準公共產品，降低了后發國家科技創新路線的不確定性和試錯成本，但自主創新仍然是一項長周期、高投入、高風險的工作。雖然發達國家的產業發展已經證明某一種技術路線是技術上和商業上可行的，但在自主創新過程中，不僅大規模產業化存在大量以商業秘密、隱性知識形態存在的生產工藝問題需要解決，而且產業技術不是孤立存在的，它涉及一個廣泛的產業生態體系，包括生產設備、軟件、原材料、零部件等一系列配套產品，需要解決這些配套產品生產中的技術、工藝問題。引進模仿對于后發國家來說是一種節約成本和時間的追趕策略，通過引進發達國家的成套生產設備（包括軟件包）能夠在更短的時間內獲取某一產品的生產能力。例如，1950年至1978年間，日本花費了90億美元用于從西方購買新技術（包括專利費、技術買斷費以及股票分紅等），而美國僅1978年一年的研發費用就高達600多億美元。如果在引進、模仿的過程中還能夠對蘊含在生產設備中的知識加以消化吸收，使之變成后發國家自身的產業能力，在此技術上再根據本國的資源稟賦、市場需求特征或新發現、新發明進行二次創新，就能夠進一步縮小與發達國家的差距。總體上看，引進國外成套設備、技術以及外國直接投資的技術擴散，有效幫助我國的科技創新能力和產業技術水平獲得了快速提高。

產業政策以選擇性為特征。改革開放后，產業政策經歷了由計劃管理與選擇性產業政策混合的產業政策體系向以選擇性產業政策為主體、以功能性政策為輔助的產業政策體系的轉變， “選擇性”是追趕階段中國產業政策的顯著特點。選擇性產業政策來自于日本產業政策實踐的理論總結，即政府為改變產業間的資源分配和各種產業中私營企業的某些經營活動而采取的政策?！斑x擇性”既包括產業，也包括企業，甚至包括更具體的產品和技術路線。實施選擇性產業政策的目的是通過向國家重點發展的產業傾斜配置資源，加快在該產業形成產能、提高產業技術水平，從而改變本國的競爭優勢、推動產業結構的升級。選擇性產業政策不僅在中央層面實施，地方政府也將其作為加快當地產業發展、形成產業競爭優勢的重要舉措。選擇性產業政策既有不少成功的案例，也存在一些對其效果的質疑，然而從中國產業發展的實踐看，選擇性產業政策總體上發揮了積極的作用。

新質生產力的技術經濟特征與產業政策邏輯的轉變

隨著中國在科技創新投入的持續積累，不僅研發投入達到世界領先水平、科技論文發表量和專利授權量進入世界前列，產業科技水平也顯著提升，一些產業的技術水平甚至已處于世界領先行列。向科技前沿邁進的過程中，曾經有效的選擇性產業政策發揮作用的技術經濟條件正發生改變。當前，新一輪科技革命和產業變革深入推進，顛覆性創新大量涌現，一批未來產業孕育成長、一批戰略性新興產業蓬勃發展，新質生產力加快形成，同樣要求產業政策作出適應性調整。

新質生產力的技術經濟特征。新質生產力是由原創性、顛覆性科技創新所催生，新技術的成熟和應用帶來勞動資料、勞動對象的改變，并對勞動者素質提出更高的要求。無論是顛覆性技術還是戰略性新興產業、未來產業都呈現出與傳統生產力顯著不同的特征。

一是原創性。科技創新從新穎程度可以劃分為原始創新與模仿創新，前者是發現或發明了世界上未曾出現的科學技術，創造了人類的知識增量；后者是針對世界上已經存在的科學技術，其他國家或企業進行復現。對于后發國家來說，在與世界科技前沿距離較遠的時候，主要是開展模仿創新，重復發達國家已經走過的技術路線。我國高技術產業所涉及的核心技術，很多雖然對我國來說是新技術，但是在其他國家已經取得突破和產業化。新質生產力是相對于傳統生產力的躍遷，只有新的科學發現或科技發明才能實現這一效果。因此對于推動新質生產力發展的科技創新，主要以原創性為主，關于該科技創新所揭示的事物運行規律、科技產業轉化所涉及的工程化技術等在世界范圍內都是不曾被揭示的。

二是顛覆性。“科學技術是第一生產力”，科技創新是推動生產力發展的關鍵。科技創新從科技的變化程度可以劃分為增量型創新（Incremental Innovation）和顛覆性創新（Disruptive Innovation），前者創新形成的新科技相對原有的科技只有微小的改變，而后者則出現與原有科技顯著的不同，也有學者用不連續性創新（Discontinuous Innovation）、根本性創新（Radical Innovation）、架構創新（Architectural Innovation）、突破式創新（Breakthrough Innovation）、改變游戲規則的創新（Game-changing Innovation）來描述科技創新的巨大變化。這些概念雖然存在一定差異，但都反映出技術的顯著改變及其重大影響，因此本文統一使用顛覆性創新的概念。習近平總書記在二十屆中共中央政治局就扎實推進高質量發展進行第十一次集體學習時指出，新質生產力“由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生”。由于新質生產力是生產力的躍遷、先進生產力質態，因此推動新質生產力的主要動力就不是增量型創新，而必須是顛覆性科技創新。因為只有顛覆性創新才有可能使生產力出現巨大的躍升，即形成新質生產力。習近平總書記強調：“必須加強科技創新特別是原創性、顛覆性科技創新，加快實現高水平科技自立自強，打好關鍵核心技術攻堅戰，使原創性、顛覆性科技創新成果競相涌現，培育發展新質生產力的新動能?！鳖嵏残钥萍紕撔孪鄬τ诩扔屑夹g發生了技術路線的躍遷，具體包括兩類：一類是能夠創造全新產品和全新產業的新科技，這類顛覆性創新催生了以前不存在的新產業，人工智能、光伏都屬于全新的技術，并開辟了一個全新的產業；另一類是在保持產品功能基本不變的同時，使現有產品架構或生產工藝發生重大改變的新科技，如動力電池技術帶來汽車從以燃油為動力向以電為動力的轉變。

三是不確定性。增量型或漸進性技術創新是在既有技術基礎之上的增量變化，并不會顯著改變技術工藝路線、產品性能和成本，因此無論是技術的發展方向、產品的功能、應用的市場、市場格局和主要參與者都不會發生明顯的變化。對于后發國家來說，即使它引入或獨立開發的新技術相對于本國原有技術存在質的變化，但由于這些技術在發達國家已經有成熟的應用，因此能夠很明確地判斷技術路線、產品性能、應用場景。而顛覆性創新卻在多個方面存在高度的不確定性。一是技術路線的不確定性。一般來說，在科技發展的早期階段，會有多條技術路線進行競爭，但是無法在事前判斷科技朝什么方向演進，哪條技術路線會最終成為既在技術上成功又被市場所接受的技術路線。即使性能很優異的技術路線也可能會由于市場不接受甚至其他偶然因素而最終失敗。二是應用場景的不確定性。雖然能夠從科技原理、產品原型來推斷新產品的功能，并推測其應用場景，但是在市場上能夠取得成功的技術不僅應具備足夠優秀的性能，而且要占據足夠大規模的市場。而在事前很難判斷哪個應用場景能夠發展成為最有經濟價值的市場，在很多情況下，應用場景在新技術出現的時候尚未出現。三是微觀主體的不確定性。由于技術和應用場景不確定性的存在，一方面，很難事前準確判斷最后成功的技術突破由哪個機構或企業實現；另一方面，現有企業很可能不是新技術、新產業最終的勝出者，許多新技術在產業應用上的突破或商業模式上的創新是由中小企業推動的。四是產業化時間的不確定性。即使政府和企業對一項顛覆性技術的性能、產業化前景形成共識，但是由于科學研究、新技術工程化和大規模產業化過程中會遇到各種各樣的障礙和困難，很難判斷一項普遍認為具有巨大前景的新技術在什么時點上會取得商業上的成功。例如，人們普遍認為可控核聚變會成為人類的“終極能源”，但經過數十年研究，2023年可控核聚變才在實驗室實現凈能量增益，距離產業化應用的道路依然漫長。一般來說，從科學發現到產業化應用往往需要經歷數十年時間，越是處于前沿的技術突破，距離產業化的時間越長。

推動新質生產力發展的政策邏輯變化。生產力與生產關系的相互作用規律要求發展新質生產力必須建立與之相適應的生產關系。推動新質生產力發展的科技創新具有原創性、顛覆性、不確定性的特點，因此，“與新質生產力相適應的生產關系指的就是能夠促進技術發生關鍵性顛覆性突破，以及促進關鍵性顛覆性技術轉化為現實生產力的一系列制度和體制”。面對科技創新的方式從模仿轉向原創、科技創新的重點從增量型技術轉向顛覆性技術，在追趕階段曾經發揮積極作用的選擇性產業政策已無法適應新質生產力發展的要求。

第一，自主創新的重要性提高。在我國傳統產業的發展中，向世界先進水平的學習模仿和對先進技術的引進吸收是加快科技創新的重要途徑，而推動新質生產力發展的是全新的科技，世界各國大致都處于相同的發展水平，不存在成功的技術路線可以模仿、跟隨。如果繼續采取跟隨戰略，就要等到在發達國家已經取得重大的技術突破或明顯的商業化成果、將不確定性大幅度降低后才能進行跟進。這就意味著發達國家已經通過掌握核心專利、確定技術標準、完善產業鏈、建設品牌形成了領先優勢和技術壁壘，我們在新興產業領域將被拉開差距。從這一角度說，在新興產業發展上我國必須盡早布局，通過自主創新在新興產業的核心技術領域取得突破，并以此形成對新興產業發展的引領力、對產業鏈的掌控力。此外，也要認識到新質生產力的發展已經成為世界主要國家科技和產業競爭的焦點，發達國家不僅不會向我們轉讓先進技術，而且還會設置種種障礙，阻礙我們獲得新質生產力發展所需要的科技信息、高端人才、重要的科學儀器、關鍵生產設備、核心零部件、工業軟件等科技創新和產業發展的重要投入。因此，新質生產力的發展必須更加依靠自主創新，建立以我為主、開放合作的創新鏈產業鏈體系。

第二，選擇性產業政策的失敗概率較大。選擇性產業政策之所以能夠取得成功的前提條件，是因為這些產業有發達國家成功的技術路線可供借鑒，降低了政府選擇時的“信息成本”和選擇錯誤技術路線的概率。由于發達國家能夠在某個產業走通某條特定的技術路線，那么只要投入足夠的資金和人力推動創新，這條技術路線的后來者大概率也能夠走通，從而節約技術創新的時間和成本。而在新質生產力領域，顛覆性創新具有高度的不確定性，不僅處于市場競爭第一線的企業無法準確判斷技術路線、應用場景的發展方向，政府部門更是缺乏對于科技創新和產業發展的信息，因此也就越難選中正確的技術路線加以支持。這也就是說，面對新質生產力的顛覆性技術和新興產業，選擇特定細分產業、技術路線和企業的失敗概率將會顯著增加。當前，新一輪科技革命和產業變革深入推進，在數字科技、生命健康、新能源和低碳、新材料、先進制造、深?？仗斓阮I域都有大量顛覆性技術涌現，同時，在具體的細分產業賽道，產業發展早期往往有多條不同的技術路線存在。如果沿用選擇性產業政策，一旦選擇錯誤會造成兩方面后果：一是在細分產業賽道上的投入“打水漂”，造成該產業領域的發展落后于其他國家；二是有限的資金、人才等資源錯配造成對其他產業領域的投入相應減少，可能在更多領域失去發展先機。

第三，需要發揮微觀主體的探索作用。在成熟產業中，技術路線比較穩定、企業很難在技術上形成明顯差異，因此市場競爭主要是基于成本、效率的競爭。企業通過內生成長和兼并重組做大，從而更充分地發揮規模經濟和范圍經濟效應，這是基本的競爭邏輯。大企業在成熟產業中起主導作用。而在顛覆性創新及其所催生的新興產業中，創新路徑多、不確定性高，大企業這種組織形態存在難以適配之處。一是大企業受自身資金、核心能力、經驗以及內部管理成本等約束，只能選擇少數方向進行探索，同時放棄了大量的可能技術方向、應用場景和商業模式，加大了選擇錯誤的概率；二是顛覆性創新在發展的初期，由于功能不完善、成本高，所以市場需求非常有限，通常是在既有市場的邊緣參與競爭，營收規模與大企業的原有業務相比微不足道，常常被大企業所忽視；三是大企業存在戰略剛性。由于前期大量資產專用性投資、企業內部的既得利益、長期形成的緊密供應鏈關系等因素，大企業推動大的變革困難重重。在生物界，可持續的生態系統具有基因和物種多元化的特點，物種的豐富性意味著，當環境發生劇烈變化時，既有物種及其產生的新變異能夠適應新環境的概率更高，從而更可能使生態系統持續發展下去。同樣，應對新質生產力發展的多技術路線（場景）和不確定性，也需要大量異質性的企業存在，這就要求科技創新和新技術產業化的微觀主體數量多，同時微觀主體能夠按照自己對技術和產業發展方向的判斷選擇技術路線、應用場景和制定競爭策略。大量的異質性微觀主體在不同方向的探索能夠顯著增加發現事后被證明正確的技術路線（應用場景、商業模式）的概率。一國在科技創新和新興產業發展中的領先優勢是大量微觀主體在面對高度不確定性的技術機會和市場機會開展大規模試錯而形成的結果。

新質生產力發展對產業政策方向調整的影響與應對之策

加快新質生產力的發展，要根據新質生產力的技術經濟特征對科技創新、產業化、產業組織、法律與監管等方面的政策作出適應性調整。

科技創新：更加重視基礎研究與容錯環境塑造。科技創新從創新鏈、產業鏈的角度可以劃分為科學研究（基礎理論研究）、基礎技術開發（基礎應用研究）、競爭前技術開發、產品開發和工藝開發。許多能夠形成新興產業或顛覆既有產業格局的創新源自基礎研究的突破，而且近年來科學研究呈現“基礎研究轉化周期明顯縮短，國際科技競爭向基礎前沿前移”的發展趨勢。這就決定了要想在新質生產力發展中取得先機，就必須要有強大的基礎研究能力，通過基礎研究的率先突破牽引商業化的科技創新活動。我國的R&D強度在2023年已經達到2.64%，在世界上處于較為靠前的位置并超過了許多發達國家，但基礎研究的投入強度仍然偏低。我國的基礎研究經費占R&D比重剛超過6%，而發達國家大多在15%以上。同時，我國基礎研究投入結構仍存在不足，企業的基礎研究投入少且主要依靠中央財政投入。針對上述問題，為更好地促進新質生產力的發展，在創新政策上應逐步加大政府對基礎研究的投入，鼓勵地方政府和企業將更多資金投向基礎研究?；A研究處于創新鏈的最前端，同樣存在高度的不確定性。在追趕階段，我國科技創新和產業發展的重點是縮小與發達國家的差距，因此對科技創新支持的重點在于產業化環節的技術開發。從技術創新軌跡看，產品開發和工藝開發靠近創新鏈的后端，不確定性就有所降低，同時，有發達國家的技術路線可供模仿，進一步降低了不確定性。因而，在這一階段可以采取政府科技主管部門設立科研項目清單、并根據科研產出成果進行驗收考核的方式。與之相較，原創性的基礎研究存在很高的不確定性。一方面，科學前沿面對的是未知世界，很難由政府部門列出科研項目清單；另一方面，對未知世界的探索也未必都是成功的，以科研產出成果為主要評價指標的科研項目考核體制存在與之不適應的地方。因此，對基礎研究的支持應更多地鼓勵科學家開展“好奇心”驅動的探索性研究，同時，改變過去主要按照科研產出成果進行驗收的考核方式，在研究路徑不明確、方法不清晰的前沿技術領域塑造容錯環境。

產業化：更加重視發展環境營造與需求牽引。新質生產力發展中，顛覆性創新及其產業化的不確定性決定了選擇特定細分產業、技術路線加以支持的選擇性產業政策失去賴以有效發揮作用的基礎，政府對新興產業發展的扶持需要實施三個方面的轉變。一是從選擇性產業政策向功能性產業政策轉變，即為企業的創立、發展、退出營造良好的環境，推動大量企業對新技術產業化過程中的不同技術路線、應用場景、商業模式進行廣泛探索。由于強選擇性產業政策與大規模試錯產業發展范式不匹配，在實踐中，許多追趕后期的國家和地區實施了由強選擇性產業政策主導向功能性產業政策主導的轉變。二是從對競爭后階段的支持轉向對競爭前階段的支持。在傳統產業中，由于產業技術比較成熟，后發國家可以直接對競爭后的產業技術能力、產業生產體系進行支持，從而在較短的時間內形成產能。而在新興產業中，由于競爭后階段仍然存在著較大的不確定性，對競爭后環節進行支持就存在較高的失敗風險，因而應將產業化支持的重點轉向競爭前環節的產業共性技術突破、產業鏈構建等活動。三是從對供給側的支持轉向對需求側的支持。傳統產業擁有客觀存在的、明確的且規?？捎^的市場，因此只要將產品生產出來就能夠找到它的用戶。而在顛覆性產業化過程中特別是新興產業發展早期階段，應用場景與市場需求不清晰，并且由于新技術新產品通常存在成本高、技術性能低、穩定性可靠性差等特點，無法與市場上已有的提供相似功能的產品開展競爭，這又會進一步制約市場規模的擴大。缺少市場，企業就無法獲得收入和利潤，技術的迭代創新與新興產業的發展就會受到影響。因而，產業政策應該加強對需求側的支持，通過提供產業化早期的需求、產業化中期的試點示范、大規模產業化后的用戶補貼，加速技術的成熟和產業的發展。

產業組織：更加重視扶早扶小。傳統產業已經進入大規模產業化階段，因此存在著顯著的規模經濟，曾經成功的產業政策在產業組織政策方面也強調實現規模經濟，將政策聚焦在扶持重點大企業上，如扶持大企業通過內部積累、橫向和縱向并購進一步做大做強。而在新興產業發展的初期，市場需求很小，大規模生產設施不僅在技術條件上還不夠成熟，而且在經濟上也無法匹配小規模的市場需求。同時，高度的不確定性也需要大量的中小企業進行試錯探索，因此產業組織政策的重點需要從傳統產業中的扶晚扶大轉向扶早扶小，即通過支持足夠多的中小企業發展提供豐富、多樣化的技術路線，形成對潛在技術路線的全覆蓋。當技術進一步成熟、產業進一步發展后，就會有企業從中脫穎而出成為新興產業的主要參與者。這也就是說，產業組織政策方面，要將新興產業發展早期階段的中小企業的創立、發展、創新作為重點，形成扶早扶小的政策體系。一是為科技創業提供便利。進一步完善大學、科研機構科技成果轉化和科研人員創業的機制；提升科技孵化器、加速器的軟硬件條件。例如，建立公共的科學實驗、檢驗檢測、數據庫查詢等基礎設施與提供專利申請、法律咨詢、金融服務等生產性服務活動。二是完善扶早扶小的金融體系。鼓勵國有企業、民營企業、外資企業等各類機構建立風險投資基金；支持國有企業通過內部創業、設立子公司等形式開展顛覆性技術成果的產業轉化；進一步完善科創板的運行機制及其配套監管功能，從而發揮股票市場對科技創業型企業的金融支持作用。

法律與監管：秉承包容審慎的原則。新質生產力由原創性、顛覆性科技創新所催生，這就意味著技術本身及其所形成的產品、服務、業態、商業模式都是不成熟、未定型的，很難判定新技術、新模式、新業態的發展方向及其所產生的影響。而且顛覆性技術的發展存在時序關聯性，當前一項新技術的出現及其發展可能會對未來另一項關鍵顛覆性技術的出現和發展產生重大影響，但同樣，在影響發生之前我們無法預判。這就意味著對于新質生產力的發展必須秉承包容審慎的監管原則。如果對新技術的監管過于嚴苛，可能造成應用場景和市場規模有限而發展受阻，即使能夠發展，也可能由于發展速度過慢導致新技術在該項顛覆性技術所催生的新興產業中處于競爭力的劣勢。此外，一些新技術、新產品、新模式的發展難以在現行法律框架內進行。如果完全照搬條款規定，部分新技術新產品將難以面市應用。例如，在自動駕駛方面，無人干預狀態下車輛上路行駛是違法的。如果沒有市場應用，不僅產品的實際功能無法得到有效驗證，而且也難以發現實際應用中可能存在的問題，進而阻礙技術的升級迭代。因此，當現行法律的適用場景難以完全涵蓋新技術的發展與應用，可以酌情采取沙盒監管模式，即劃定一個范圍，讓新技術在這個范圍內進行應用試點。這樣一方面為新技術提供了真實的應用場景，另一方面又能避免新技術可能出現的問題造成更大范圍內的不利影響。

文章來源：《學術前沿》雜志2024年第9期（注釋從略）

原文責編：李思琪

原文美編：梁麗琛

新媒體責編：梁麗琛

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