促進房企參與城市更新，國務(wù)院作出這些部署

“到2030年，中國城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型將初見成效。”

國務(wù)院于28日發(fā)布的《城市更新“十五五”規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）提出上述目標。

該目標的達成，關(guān)鍵在于挖掘存量資源潛力。

為此，規(guī)劃一方面強調(diào)要堅持先體檢、后更新，在更新中更好滿足居民多樣化的居住和租購房需求、基本公共服務(wù)需求、參與城市治理的需求，激活其消費潛力，提升其生活品質(zhì)；另一方面提出要促進房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、參與城市更新，建立可持續(xù)的城市更新體制機制和政策法規(guī)；此外還明確要加強和規(guī)范存量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，提升城市韌性，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。

對建成20年以上小區(qū)開展專項體檢

根據(jù)規(guī)劃，“可持續(xù)”和“高質(zhì)量”是“十五五”時期城市更新的關(guān)鍵詞。

從這一點出發(fā)，規(guī)劃對老舊小區(qū)改造、城中村改造等不同類別的城市更新工作，從安全、民生和發(fā)展三個維度，提出量化指標。

根據(jù)規(guī)劃，城市工作要“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持保護第一”。為提高城市發(fā)展的韌性，需要在城市更新中著力推進4方面工作：有序推進危舊房改造，穩(wěn)步推進城中村更新改造，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造以及提升風(fēng)險防控和應(yīng)急保障能力。

從預(yù)期目標來看，到2030年，中國五年內(nèi)累計新增改造城鎮(zhèn)危舊房預(yù)計達到50萬套/間。這一規(guī)劃厘定的目標值較上一個五年的目標值（25萬套/間）翻了一番。

城鎮(zhèn)危舊房改造之外，規(guī)劃還提出，到2030年，中國五年內(nèi)需累計新開工改造老舊小區(qū)約11.5萬個，老舊街區(qū)和廠區(qū)改造1500個，城中村改造4000個，地下管網(wǎng)更新36.5萬公里。

此前，住建部曾多次強調(diào)城市更新要堅持“先體檢、后更新”，在此基礎(chǔ)上，多地在每年開展全面體檢的基礎(chǔ)上，探索建立了“全面”與“專項”相結(jié)合體檢監(jiān)測機制。

根據(jù)規(guī)劃，危舊房改造重點針對城市、縣城建成區(qū)范圍內(nèi)國有土地上的C、D級危險住房，預(yù)制板房屋，國有企事業(yè)單位破產(chǎn)改制、“三供一業(yè)”分離移交等遺留的非成套住房。

截至“十五五”末，要基本消除已建檔立卡的D級危險住房安全隱患。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造則要在對建成20年及以上的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)開展專項體檢的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際合理確定改造對象范圍，優(yōu)先改造市政配套設(shè)施存在安全隱患、居民改造意愿強烈的小區(qū)。

改造中，聚焦補齊基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合實際推動入戶管線、充電設(shè)施等建設(shè)改造，因地制宜推進公共空間和配套設(shè)施適老化、適兒化、無障礙改造。支持具備條件的樓棟加裝電梯。

此外，老舊小區(qū)在更新改造的同時，還應(yīng)完善長效管理機制，鼓勵引入物業(yè)服務(wù)，提高管理維護水平。據(jù)央視新聞此前報道，相關(guān)部門已著手修改《物業(yè)管理條例》，行業(yè)分類也由“物業(yè)管理”改成“物業(yè)服務(wù)”。

老舊街區(qū)改造應(yīng)該引入更多市場力量，在補足基礎(chǔ)服務(wù)短板和公共服務(wù)短板的同時，植入新業(yè)態(tài)，拉動城市消費和投資，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

關(guān)于城中村改造，規(guī)劃明確，對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村優(yōu)先實施改造。改造采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等多種方式，做到征收補償?shù)轿弧㈨椖抠Y金平衡。

而從更宏觀的城市空間維度來看，規(guī)劃還對城市生命線安全工程、生態(tài)環(huán)境和文化保護、“一老一小”公共服務(wù)短板、軌道交通、停車和充電設(shè)施改造、智能化改造等提出系列要求。

根據(jù)規(guī)劃，強化對城市燃氣、供水、排水、橋梁、隧道、熱力、管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施運行風(fēng)險的實時監(jiān)測、動態(tài)預(yù)警，及早發(fā)現(xiàn)和管控風(fēng)險隱患。

在供熱方面，新增供熱能力約O.5萬兆瓦，新增新能源和可再生能源供熱面積2億平方米；在消防方面，提升高層建筑火災(zāi)防范和救援能力；在醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)方面，支持盤活閑置低效資源，推進城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

相較于上一個五年，第一財經(jīng)注意到，“十五五”規(guī)劃中還新增提出了兩個更新指標：一是五年內(nèi)改造存量應(yīng)急避難場所5萬個；二是五年內(nèi)城鎮(zhèn)房屋基礎(chǔ)信息數(shù)字化率達到95%以上。

促進房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與城市更新

中規(guī)院去年年底發(fā)布的《中國城市更新活躍度年度觀察報告2025》顯示，2020年以來，參與城市更新工作的新增大型企業(yè)占比有所下降，資本投入日趨謹慎。在廣州、深圳、東莞、佛山等城市，2024年城市更新相關(guān)企業(yè)數(shù)量均出現(xiàn)10%-25%不等的下降。

為提振社會資本參與活躍度，近一年多，從中央到地方，與城市更新相關(guān)的土地與資金支持政策迭出。

規(guī)劃再次提出，促進房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、參與城市更新。

與此同時，面向“十五五”，規(guī)劃更加強調(diào)了以體系建設(shè)和標準法規(guī)完善，來激活市場熱情。

首先要穩(wěn)定企業(yè)對城市更新的規(guī)模和節(jié)奏的預(yù)期。根據(jù)規(guī)劃，建立城市更新項目庫，推動項目常態(tài)化儲備和動態(tài)調(diào)整。

其次要構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系。

根據(jù)規(guī)劃，在財政支持上，通過中央預(yù)算內(nèi)投資等對符合條件的項目給予支持，同時允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設(shè)，支持用作項目資本金。此外，要落實城市更新相關(guān)稅費減免政策。

在金融支持上，要發(fā)揮各類金融機構(gòu)作用。對風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)、符合條件的項目，允許采用綜合開發(fā)、銀團貸款、項目投資等市場化模式給予支持。探索金融支持城鎮(zhèn)老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措。

為進一步吸引社會資本參與，規(guī)劃還專門安排：推動符合條件的城市更新項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等；支持符合條件的城市更新企業(yè)發(fā)行公司債券、中期票據(jù)等；按照誰受益、誰出資原則，充分發(fā)揮市場機制作用，構(gòu)建政府、市場、居民資金合理共擔(dān)機制。

市場主體對城市更新規(guī)劃用地的混合利用和立體開發(fā)的口子，也有望進一步打開。

“更大力度支持盤活存量土地?！币?guī)劃明確。

具體舉措包括：增強國土空間詳細規(guī)劃適應(yīng)性，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單并明確規(guī)劃管控要求；利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期政策；鼓勵多主體合作改造。合理降低土地整合、置換、聯(lián)合開發(fā)中的稅費負擔(dān)；優(yōu)化不動產(chǎn)登記服務(wù)。健全與混合利用、功能兼容、立體開發(fā)相適應(yīng)的不動產(chǎn)登記規(guī)則。

今年以來，在自然資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》中以及北京等地發(fā)布的地方性政策上，均提出了類似舉措。

“十五五”期間，城市更新領(lǐng)域的標準和法規(guī)也將持續(xù)完善。

有受訪城市更新領(lǐng)域?qū)＜冶硎?，近年來，全國不少省份及主要的超大特大城市已逐步搭建起?+N+X”的城市更新政策體系。其中，“1”即指當?shù)氐某鞘懈聦ｍ椥袆訉嵤┓桨?，“N”即指事關(guān)片區(qū)綜合更新改造、城中村改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)備更新等細分領(lǐng)域的專項方案，“X”則包括城市更新項目審批、城市體檢評估、專項規(guī)劃編制、既有建筑改造消防審驗、片區(qū)（單元）策劃方案編制等配套政策、技術(shù)導(dǎo)則。

在這些地方性做法基礎(chǔ)上，規(guī)劃提出，健全法律法規(guī)標準體系。一方面，繼續(xù)支持有立法權(quán)的地方出臺城市更新相關(guān)地方性法規(guī)。鼓勵制修訂符合地方需要的技術(shù)標準。另一方面，研究修訂城市房地產(chǎn)管理法、建筑法等法律。研究制定城市更新、城鎮(zhèn)住房保障等相關(guān)法規(guī)。修訂住房公積金管理條例、物業(yè)管理條例、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例等法規(guī)。

“未來五年有望成為城市更新體制機制和政策法規(guī)更加健全、體系化推進的關(guān)鍵時期?！鄙虾Ｒ拙臃康禺a(chǎn)研究院副院長嚴躍進認為，“十五五”期間的城市更新各項規(guī)劃指標均體現(xiàn)出明顯的擴容提質(zhì)導(dǎo)向，資金和土地等支持機制和相關(guān)政策法規(guī)會更趨健全，加之城市更新與擴大內(nèi)需將深度融合，社會資本和房地產(chǎn)市場主體有望獲得更大的參與空間。

從政策導(dǎo)向來看，相較于此前城市基礎(chǔ)設(shè)施類改造和公共服務(wù)類改造主要由政府主導(dǎo)推動，此次規(guī)劃多次提出，除了“發(fā)展類”更新，也鼓勵市場主體積極參與“基礎(chǔ)類”“民生類”更新項目。

根據(jù)規(guī)劃，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板。

規(guī)劃還提出，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業(yè)積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。穩(wěn)慎推進公用事業(yè)價格改革。