兩年多份文件開路，重慶用47塊空域作答“落地難”

文/紙不語

2026年5月9日，重慶市人民政府辦公廳印發(fā)《重慶市加快場景培育和開放推動新場景大規(guī)模應(yīng)用行動方案》，提出每年打造20個具有重慶辨識度的綜合性重大場景，開放有效場景機(jī)會2000項(xiàng)以上。

此前不到兩年間，這座以立體地形聞名的直轄市已相繼出臺《重慶市推動低空空域管理改革促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2024—2027年）》《重慶市推動低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施》《重慶市未來產(chǎn)業(yè)培育行動計(jì)劃（2024—2027年）》《重慶市推動“人工智能+”行動方案》等多份文件，政策密度之高、覆蓋領(lǐng)域之廣，引發(fā)業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。

從發(fā)布頻率看，重慶已形成縱向貫通與橫向協(xié)同的立體政策矩陣，即市級規(guī)劃定方向，區(qū)縣方案量化目標(biāo)，技術(shù)規(guī)劃供支撐，場景機(jī)制保落地。然而，這一“文件驅(qū)動”模式能否突破全國性困境，將政策密度轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)厚度，仍有待觀察。全國通航使用低空空域開放率不足30%，傳統(tǒng)審批流程下部分地區(qū)空域申請周期長達(dá)7天，重慶能否以政策密度換落地速度，為全國提供可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)？

重慶城市立體風(fēng)貌航拍圖。圖源：新華網(wǎng)

空域利用率不足30%，審批最長7天

政策密集出臺與產(chǎn)業(yè)實(shí)際落地之間，存在一道看不見的鴻溝。這道鴻溝的背后，是空域管理體制、技術(shù)創(chuàng)新瓶頸、市場培育周期等多重深層次矛盾的疊加效應(yīng)。

“中央熱、地方散”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。國家層面政策框架明確，但地方響應(yīng)多為“單點(diǎn)文件”，缺乏系統(tǒng)銜接。在國家政策引導(dǎo)下，全國31個省份已將低空經(jīng)濟(jì)寫入2025年政府工作報(bào)告，形成各具特色的發(fā)展路徑。然而，政策熱度的背后是落地難的隱憂。

空域資源供給不足與管理機(jī)制不暢是核心制約。作為低空經(jīng)濟(jì)核心生產(chǎn)要素，低空空域目前存在劃設(shè)不清晰、開放程度低、審批繁瑣等問題。全國統(tǒng)一低空航圖尚未編制完成，干支末銜接的低空航線網(wǎng)絡(luò)未形成，空域使用缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。空域管理權(quán)限過度集中，基層與市場主體缺乏自主調(diào)配空間，軍地民協(xié)同監(jiān)管機(jī)制未理順，跨部門、跨區(qū)域協(xié)同效率低，飛行申報(bào)流程復(fù)雜、周期長，難以滿足高頻次、常態(tài)化飛行需求。

“出臺易、執(zhí)行難”的執(zhí)行斷層普遍存在。規(guī)劃寫得多、起降點(diǎn)建得少，飛行架次與文件數(shù)量不成正比。

核心技術(shù)自主可控能力不足是深層短板，我國雖在消費(fèi)級無人機(jī)領(lǐng)域具備全球領(lǐng)先優(yōu)勢，但在載人低空飛行器、高端工業(yè)級無人機(jī)等領(lǐng)域仍存在“卡脖子”問題。以eVTOL為例，適航認(rèn)證周期漫長，通常需要18至24個月，是商業(yè)化運(yùn)營的最大門檻。同時，電池的能量密度、電機(jī)的可靠性、飛控系統(tǒng)的安全性等核心技術(shù)仍有待進(jìn)一步突破。

無人機(jī)對軌道交通線路進(jìn)行巡檢作業(yè)。圖源：華龍網(wǎng)

部門壁壘導(dǎo)致政策“打架”或“真空”并存。低空經(jīng)濟(jì)涉及發(fā)改、交通、工信、文旅、應(yīng)急等多個部門，各管一段的現(xiàn)象時有發(fā)生。在安全監(jiān)管方面，多頭管理與管理空白并存，“一站式”飛行審批機(jī)制尚未完善，全國統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)也有待建立。

以場景落地為例，政務(wù)場景、行業(yè)場景、消費(fèi)場景分屬不同部門主管，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。無人機(jī)物流歸交通部門，醫(yī)療配送歸衛(wèi)健部門，文旅體驗(yàn)歸文旅部門，應(yīng)急救援歸應(yīng)急管理部門。各部門各自為政，政策打架或真空并存的現(xiàn)象時有發(fā)生。

市場供需錯配加劇預(yù)期透支風(fēng)險。在供給端，部分企業(yè)盲目跟風(fēng)入局，聚焦整機(jī)制造多、深耕核心零部件少，存在低水平重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同性不足；在需求端，成熟應(yīng)用場景有限，載人低空飛行、城市空中交通仍處于試點(diǎn)階段，市場需求未充分釋放。

低空經(jīng)濟(jì)市場體系尚不完善，應(yīng)用場景雖有所拓展，但普及率仍然較低。eVTOL產(chǎn)品造價高、載客量少，應(yīng)用初期主要面向?qū)r間敏感、支付能力較強(qiáng)的小眾群體，距離全社會規(guī)模化推廣普及仍有很長的路要走。部分企業(yè)因政策頻繁調(diào)整不敢長期投資，“等政策、怕變卦”的心態(tài)制約著產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

47塊空域+51個起降點(diǎn)如何串成鏈？

重慶的應(yīng)對策略是，構(gòu)建一套縱向貫通、橫向協(xié)同的政策矩陣。從2024年9月到2026年5月，不到兩年時間內(nèi)，重慶已形成覆蓋市級規(guī)劃、區(qū)縣方案、技術(shù)支撐、場景機(jī)制的完整政策鏈條。

《重慶市推動低空空域管理改革促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2024—2027年）》明確“五大基座”和“六大創(chuàng)新”框架，提出到2027年新建通航起降點(diǎn)1500個以上、實(shí)現(xiàn)低空飛行“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”的量化目標(biāo)。《重慶市推動低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施》推出多項(xiàng)具體措施，涵蓋場景、產(chǎn)業(yè)、保障三大板塊。《重慶市未來產(chǎn)業(yè)培育行動計(jì)劃》將低空經(jīng)濟(jì)列為高成長未來產(chǎn)業(yè)，聚焦通用航空、先進(jìn)飛行裝備、低空保障三個方向。《重慶市推動“人工智能+”行動方案》提出推進(jìn)AI在環(huán)境感知、航線規(guī)劃、高精度避障等方面的應(yīng)用。

萬州區(qū)發(fā)布的《萬州區(qū)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，提出到2028年建成低空航空器起降點(diǎn)100個以上、開通低空航線40條，低空經(jīng)濟(jì)市場主體達(dá)60家，總產(chǎn)值年均增速超50%。低空航空器數(shù)量年均增長20%以上，飛行架次與飛行時長年均增長25%以上。

這一量化目標(biāo)與市級規(guī)劃形成呼應(yīng)，避免了“上面畫餅、下面無處下手”的尷尬。區(qū)縣方案不僅分解了市級目標(biāo)，還細(xì)化了14條具體舉措，涵蓋提升低空綜合服務(wù)能力、完善低空基礎(chǔ)設(shè)施、推動低空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、打造低空特色應(yīng)用場景等四大重點(diǎn)任務(wù)。

重慶已劃定47塊審批空域、布設(shè)51個臨時起降點(diǎn)。圖源：華龍網(wǎng)

2026年5月印發(fā)的《場景培育和開放行動方案》提出八大重點(diǎn)任務(wù)，包括體系化打造綜合性重大場景、構(gòu)建“1+N+X”場景供需對接平臺體系、推行包容審慎監(jiān)管等。在政府投資項(xiàng)目中預(yù)留不低于5%的預(yù)算用于新場景建設(shè)，對商旅文體健融合的消費(fèi)新場景依法依規(guī)給予最高不超過1000萬元的補(bǔ)助。

目前，重慶已劃定47塊審批空域、布設(shè)51個臨時起降點(diǎn)、開通26條低空目視航線，市域92.78%的區(qū)域納入低空開放范圍，培育形成約20種“低空+”融合應(yīng)用場景。

2025年上半年，重慶全市低空飛行時長19萬小時，同比增長109.2%，飛行架次近116萬，增長67.3%。截至2024年，重慶無人機(jī)適飛空域覆蓋率達(dá)72.6%，居全國第四；中心城區(qū)建成起降類設(shè)施142個，低空物流配送時間從2小時大幅壓縮至分鐘級，低空飛行時長增長超60%。

這一底數(shù)為政策轉(zhuǎn)化提供了基礎(chǔ)。以軌道交通無人機(jī)巡檢為例，重慶交通開投軌道運(yùn)營公司管轄12條運(yùn)營線路，沿線管控建設(shè)項(xiàng)目達(dá)350個。以往依靠人工巡查，每天要投入150多名工作人員，巡查總里程約1300公里，不僅人力投入大、成本高，還必須面對巡查盲區(qū)等難題。

2025年6月起，無人機(jī)巡檢進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行，現(xiàn)已建成覆蓋5號線、6號線、環(huán)線、璧銅線近180公里的低空巡檢體系，形成“空-地-軌”一體化智慧管護(hù)模式。系統(tǒng)可精準(zhǔn)識別30余類安全隱患，建立30分鐘應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。運(yùn)行以來，單位里程巡檢成本下降31.6%，單次巡檢效率提升16倍，隱患排查時間從數(shù)小時壓縮至10分鐘以內(nèi)，軌道沿線違規(guī)“黑飛”現(xiàn)象下降超60%。

40億文旅消費(fèi)背后，50%年增速目標(biāo)存在三重風(fēng)險

從短期來看，政策密集釋放快速凝聚地方共識。這些文件傳遞出強(qiáng)烈信號，吸引企業(yè)入駐和資本關(guān)注。2024年，重慶市低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)經(jīng)營主體數(shù)量達(dá)到147家，同比增長104.2%，落地低空重點(diǎn)項(xiàng)目40個，計(jì)劃投資達(dá)288.4億元。宗申航發(fā)、駝航科技等龍頭企業(yè)持續(xù)壯大，翼動科技“黑刺”無人機(jī)訂單金額已超2000萬元，特種飛行器智慧工廠等重大項(xiàng)目相繼落地。

低空文旅成為消費(fèi)新增長點(diǎn)。直升機(jī)觀光、水上飛行、高空跳傘等業(yè)態(tài)持續(xù)走紅，形成“春消、夏賽，秋展，冬謀”四季業(yè)態(tài)布局，帶動相關(guān)消費(fèi)近40億元。無人機(jī)燈光秀累計(jì)飛行80余場，單場最高動用無人機(jī)11787架，全網(wǎng)傳播量超110億人次。

無人機(jī)燈光秀。圖源：華龍網(wǎng)

長期看，文件過多潛藏多重風(fēng)險。一是基層疲于應(yīng)付的風(fēng)險。政策頻繁更新可能導(dǎo)致基層應(yīng)接不暇，執(zhí)行變形。萬州區(qū)方案提出年均增速50%的目標(biāo)，這一數(shù)字高于全國大多數(shù)地區(qū)，若脫離實(shí)際，容易催生“數(shù)字低空”，即統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)亮眼但實(shí)際產(chǎn)業(yè)厚度不足。

二是三部門協(xié)同若缺乏牽頭統(tǒng)籌，可能淪為各唱各調(diào)。低空經(jīng)濟(jì)涉及軍地民三方，空域管理涉及民航、軍事多個系統(tǒng)，跨部門協(xié)調(diào)的難度不容低估。深圳跨海航線需協(xié)調(diào)民航、海事、軍事等多部門空域權(quán)限，現(xiàn)有體系難以支撐大規(guī)模商業(yè)化運(yùn)營。重慶雖然明確了分工，但真正的協(xié)同效果還有待檢驗(yàn)。

三是技術(shù)瓶頸短期難以突破。eVTOL電池能量密度不足300Wh/kg，續(xù)航受限，固態(tài)電池商用還需3至5年，適航認(rèn)證周期漫長。核心技術(shù)“卡脖子”問題不解決，再密集的政策也難以轉(zhuǎn)化為真正的產(chǎn)業(yè)競爭力。

關(guān)鍵檢驗(yàn)在于標(biāo)桿能否復(fù)制為常態(tài)。軌道交通無人機(jī)巡檢的成本降31.6%、效率提16倍，這一數(shù)據(jù)令人振奮。但從試點(diǎn)到全面推廣，從一條線路到全市覆蓋，還需要解決標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、設(shè)備共享、人才培訓(xùn)等一系列問題。

更重要的是，重慶提出了到2030年底新建起降設(shè)施2500個以上、開設(shè)航線1000條以上、年飛行量突破1000萬架次的宏大目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅取決于政策文件的數(shù)量，更取決于空域開放的深度、技術(shù)突破的速度、商業(yè)模式成熟的程度。

[引用]

①　重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《重慶市推動低空空域管理改革促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2024—2027年）》的通知.重慶市人民政府網(wǎng).2024-09-26.

②　重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《重慶市推動低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施》的通知.重慶市人民政府網(wǎng).2025-11-27.

③　重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《重慶市加快場景培育和開放推動新場景大規(guī)模應(yīng)用行動方案》的通知.重慶市人民政府網(wǎng).2026-05-13.

④　重慶市萬州區(qū)發(fā)展和改革委員會關(guān)于征求《萬州區(qū)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案（2025—2027年）（征求意見稿）》意見建議的公告.萬州區(qū)人民政府網(wǎng).2025-09-01.

⑤　方便快捷！低空應(yīng)用“飛”進(jìn)你我生活.今日重慶網(wǎng).2026-05-06.

⑥　重慶軌道交通低空智能巡檢案例入選國家低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場景.重慶軌道交通網(wǎng).2026-04-23.

⑦　“低空經(jīng)濟(jì)”發(fā)展一年間.中國政府網(wǎng).2025-02-19.

⑧　OC證落地，低空經(jīng)濟(jì)“起飛”仍需跨越三重關(guān)卡.中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng).2025-04-08.

⑨　重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《重慶市推動“人工智能+”行動方案》的通知.重慶市人民政府網(wǎng).2025-12-13.