800元免費領，讓養老院“頭疼”

“沒想到，都快5月了，在我們這么大的社區，我是第一個申領養老消費券的人。”4月下旬，在90多歲父親出院后，家住北京的周夢瑤給父親申請了養老消費券。

這是民政部、財政部自今年1月1日起，在全國推行的一項養老服務消費補貼項目。根據《民政部 財政部關于實施向中度以上失能老年人發放養老服務消費補貼項目的通知》（以下簡稱《通知》），經過統一評估、達到中度以上失能標準的老人，每人每月可最高領取800元消費折扣券，不限戶籍，用來抵扣所在地養老院入住、居家上門護理、日間照料等養老服務費。

但在政策出臺近4個月后，現實推進卻并不輕松。近期，上海市民政部門公開提到，部分機構在落實補貼政策過程中，面臨工作成本增加、墊資壓力較大、回款周期較長等問題。3月底，四川省廣元市也提到，當地養老消費券項目，總體進度嚴重滯后、區域發展極不平衡、服務供給結構單一。一個原本旨在刺激消費、減輕養老負擔的政策，為何在落地過程中出現卡殼？

AI插畫/adan

養老院“墊資壓力”較大

1月31日，是周柯靈所工作的養老機構最“兵荒馬亂”的一天。從1月中下旬起，江蘇多地陸續啟動養老服務消費補貼項目，部分養老機構于1月底率先試點，2月在更大范圍鋪開。周柯靈所在的機構也在首批接入名單中，“大家都在連夜趕工，集中上傳數據，把機構現有老人全部錄入系統，完成領券流程”。

消費券發放前，老人要先完成中度以上失能評估。承接江蘇約21個區縣評估業務的蘇州微玄信息科技有限公司工作人員劉倩楠告訴《中國新聞周刊》，1月底到2月是機構評估的高峰期，一家養老院常會集中安排七八十位老人，一天內完成評估。最忙時，她從早上7點多一直工作到晚上10點。3月后，評估逐漸轉向居家養老，業務量明顯下降，到4月底，每周只有十幾二十單。

這也是多地推進養老消費券的常見節奏。消費券不能提現，只能用于養老院、社區驛站等機構的養老服務。老人經評估符合條件后，可以在“民政通”平臺領券使用。上門服務可打5折，機構入住、日托等可打6折，每人每月最高抵扣800元。

養老機構是最容易接入的場景。“只要評估確認老人符合條件，我們都會主動協助他們申請消費券。”一家連鎖養老機構負責人遲馨介紹，旗下江蘇、上海等地機構自1月起陸續接入了消費券。在她看來，消費券確實給老人減輕了支付壓力。在江蘇，養老機構人均月消費在4000至6000元之間，符合條件的老人每月最高能少支付800元，如果同時享受長期護理險，家屬實際支出可以降低2000多元。

但與此同時，機構工作量驟增。僅理解和消化政策流程，周柯靈就花了近一個月。“民政部門發來400多頁PPT，培訓一次近3小時，后面還有好幾個版本的操作說明。”周柯靈是“80后”，愿意主動學習新政策，但不少養老機構的工作人員年齡更大，適應起來并不容易。

1月29日，吉林延吉市社會福利院成功完成首單養老服務消費券的兌現。圖/視覺中國

消費券申領全部在線上操作，老人及其子女要進行身份認證，但多數老人不會獨立操作。遲馨提到，包括幫家屬注冊、上傳資料、對接評估機構等，幾乎所有家屬端工作都由機構承擔，“從院長到行政、后勤，幾乎全員參與”。核銷時，機構還需上傳合同、繳費清單、發票及老人入住照片等材料。不少養老機構反映，本就緊缺的護理員，還得額外承擔拍照、整理資料等工作。為了配合“每月1日領券、當月使用”的規則，一些機構還調整了收費時間。

更大的壓力則來自墊資。民政部、財政部早在2025年7月便啟動養老服務消費補貼試點。文件顯示，補貼資金實行央地共擔，東部、中部、西部地區中央承擔比例分別為85％、90％、95％，其余由地方財政配套。老人只需支付扣除補貼后的費用，剩余最高800元先由機構墊付。按多地的執行方案，民政、財政審核后，理論上機構應在次月底前收到補貼資金。

但資金到賬速度，各地都不一樣。4月27日，遲馨告訴《中國新聞周刊》，旗下機構如今有近200名老人享受補貼，機構一個月墊資約16萬元。但截至當前，1月補貼仍未到賬。即使在江蘇省內，不同城市的兌現速度也不盡相同，有的已結算兩個月補貼，有的則遲遲沒有進展。據她了解，一些中部城市的補貼資金能兌現到二三月。

“我聽有幾家機構院長說，5月會讓家屬先全額繳費，機構不再繼續墊資了，否則會影響給員工發工資。”遲馨對《中國新聞周刊》坦言，作為連鎖機構，他們仍希望支持政府推進這項工作，但旗下多家機構都有墊資壓力，也帶來了現金流壓力。

3月26日，浙江省民政廳、財政廳發布相關文件，提出在使用養老消費券時，養老機構可采取“先繳后補”等方式收費。

實際上，一些利潤較薄的小型養老機構，已經采取了這種方式。河北一家縣城養老院工作人員告訴《中國新聞周刊》，所在機構有60多張床位，現在約三分之二老人在使用養老消費補貼。機構一直要求家屬先全額繳費，待補貼到賬后返還。

長期從事老齡產業研究的學者、中國老年學和老年醫學學會學術部主任鄭志剛提到，養老服務本質上是一個需求側、供給側、保障側共同參與的體系，老人雖然得到了實惠，但如果養老機構長期承擔墊資和現金流壓力，模式的可持續性將面臨挑戰。

周柯靈所在機構是當地首批試點機構之一。她觀察到，一些地方審核緩慢，或與審核機制有關。“所有核銷單據都要經過民政審核，只要材料有問題，比如金額對不上、缺少日期，整批單子都會被退回。”她提到，即使一家養老院上百位老人申請，但凡有一兩個人的資料有問題，也會整批重審。

一位研究養老產業的學者指出，養老消費券當前出現的問題更多在于落地細節尚未理順，例如審核流程、部門銜接和職責分工等。

4月28日，重慶市一處街道養老服務中心，工作人員向老人家屬講解養老服務消費券領取方法。圖/IC

刺激消費效果有限

遲馨坦言，目前的補貼更多是在幫助原本就有入住需求的家庭減輕部分負擔。從機構角度看，這類補貼更多是在服務存量，有助于留住現有客戶，但并未明顯帶來新增需求，這也在一定程度上影響了機構參與的積極性。

“從數據上看，我們的入住率并沒有因為消費券出現明顯同比或環比增長。”對于原本沒有強入住需求的家庭，也不太可能因為每月省下800元，就決定把老人送進養老院。

這一情況，在多家受訪養老機構中都較為普遍。僅浙江某地一家新開不久的養老院提到，消費券確實帶來了一些新增需求，但前提是團隊也投入了大量宣傳推廣，消費券是其中一項優惠政策。

相比養老院，社區居家養老服務更難被消費券真正帶動。除了同樣面臨增加的工作量和墊資壓力，更現實的問題是，如何讓老人主動購買養老服務。浙江是全國較早試點養老消費券的地區之一。當地一家同時運營養老機構和居家養老服務的企業負責人告訴《中國新聞周刊》，政策明顯希望提升居家養老服務購買率，今年居家服務補貼比例已從去年的40％提高到了50％，但目前看來，拉動效果有限。很多老人對付費購買養老服務的接受度仍不高，而且居家養老需求個性化、不穩定，機構也很難維持長期穩定的專業服務隊伍。

北京一家養老驛站負責人郝崢起初對養老消費券是抱有期待的，和過去一些補貼相比， 此次消費券擴大了覆蓋范圍，把中度失能老人也納入進來。政策剛實施時，的確有一些老人主動來咨詢養老消費券，但一開口就問：“我那800塊錢什么時候到賬？”這代表了不少老人對補貼的理解，認為是直接發放的現金福利。在得知這只是折扣券，需要先消費再核銷后，很多人失去了興趣。

郝崢目前服務200多位老人，提供上門探訪，也根據需求對接一些第三方服務。其中，98％以上屬于普惠型或兜底型老人，平均月收入低于4000元。“我們新開的一個養老驛站，有些老人還是農村老人，收入大概只有2400元。花一兩千元購買服務，換來800元補貼，他們很難接受。”

1月起，泰富養老服務（江陰）有限公司旗下機構和居家服務板塊陸續接入養老消費券。公司居家事業中心運營總監承園園在熟悉一個多月流程后，從3月開始開展相關業務。截至4月30日，公司新增了14位使用消費券的客戶。由于還沒有大規模宣傳推廣，在她看來，這一增長已經比較明顯。最終愿意付費的，是本身就有迫切養老需求的老人。

團隊接到的第一單，是一位戶籍在蘭州、剛到江陰居住的老人。他由兩個女兒長期輪流照顧，團隊為老人設計了一套可使用消費券的方案，推薦了一位白班保姆，原價4950元/月，使用消費券后，老人實際每月支付4150元。

承園園提到，單次短時服務利潤有限，很難形成穩定的消費。在她看來，一些地方居家養老消費難被真正帶動，核心難題還是服務供給不足。老人有助浴、護工、住家保姆等需求，但很多機構根本派不出人。

郝崢也有相似感受。養老驛站通常不會長期雇用大量全職家政人員，很多服務人員是學生或兼職。雖然有護理員資格證，但實際服務中的風險和責任邊界依然復雜。她坦言，如今驛站不太敢提供高風險服務，比如助浴。“很多失能老人身體狀況較差，上門洗澡風險非常高。”她說，在責任邊界尚不清晰的情況下，一旦發生意外，機構往往難以承擔。

“五一”期間，周夢瑤探訪了家附近的兩家養老驛站，發現不同驛站服務差異很大。“民政通”里顯示的項目很豐富，但到了現場，有的驛站只有助浴、健康管理等基礎服務，上門服務也不成熟，更多還是社區食堂功能。

與此同時，定價也很難平衡。近年來護理員工資持續上漲，如果嚴格按照政府指導價執行，機構很容易虧損。但如果按市場價收費，老人自費部分又會明顯增加。郝崢舉例，一些地區規定，小時工服務按每小時30元標準核銷，系統也只認可這一價格，但現實中護理員小時工市場價早已漲到50元左右，“如果真按30元做，根本做不下來”。

演出來的“失能”老人

在評估過程中，劉倩楠也遇到過一些演出來的“失能”老人。她和同事曾到一家養老機構評估，前兩天，老人、家屬和機構對政策還不太熟悉，狀態都比較自然。但到了第三、第四天，大家慢慢摸清了什么樣更容易評上，開始有人刻意配合。

“有些老人被安排躺在床上一動不動。”劉倩楠提問時，對方只回答“不知道”。但現場評估通常由兩人完成，其中包括有經驗的醫護人員，很多時候，僅憑面部狀態、肌肉反應和行動細節，就能大致判斷真實情況。察覺異常后，劉倩楠暫停了評估離開。當天下午，同事悄悄回訪時發現，幾位此前“臥床不起”的老人，已經能下床走路、行動自如。隨后，她們將情況上報給了主管部門。

實際上，《通知》也明確要求強化評估和資金使用監管，包括建立評估機構動態管理機制，事前嚴格遴選，并對評估結果按不低于1％的比例開展實地核查。同時，各地還需嚴格審核資金結算材料，防范虛假交易、套取騙取補貼資金以及擠占挪用等行為。

但現實中，還有一些“靈活”的操作方式。近期，一位受訪的民政從業者與某地民政部門溝通時，對方提到，一些失能老人原本一直由子女在家照護，為了每月800元消費券，部分子女會去參加培訓、考證，取得護理資質后，掛靠到當地具備資質、能夠與民政平臺簽約的養老服務機構名下。實際照護者依然是子女本人，但在流程上，則變成了“簽約機構員工上門服務”，消費券也可以正常核銷。

“你很難從流程上說它違法，因為從培訓、考證到掛靠機構，整個流程都符合要求，手續上也挑不出明顯問題，這讓當地民政部門倍感無奈。”這位從業者對《中國新聞周刊》說。

在鄭志剛看來，政策設計的方向，是希望老人更多購買專業機構提供的養老服務，但承擔照護工作的有時候并不是專業養老機構，而是家屬、保姆、熟人等一些非專業照護力量。這種供需結構的錯位，導致政策設計的理想路徑與實際運行之間產生銜接障礙。現實中的非專業照護體系，和專業服務體系之間，還沒有真正形成閉環。

“核心還是要找到真正的需求痛點。不是老人完全沒有需求，而是很多老人舍不得花錢，最后往往還是要靠贍養人來推動、來買單。”鄭志剛說。他還注意到，在基層，有的老人根本不知道有養老消費券。即便知道了，一些農村地區也缺乏能夠承接服務的專業機構。

在上述研究養老政策的學者看來，養老消費券與“以舊換新”不是同一種消費邏輯。養老服務屬于長期、持續發生的支出，尤其是住養老院、居家護理以及長期照護等，都不是沖動消費。有需求的人本來就會消費，沒有需求的人，僅靠補貼也難被真正激活。在他看來，針對剛需的補貼模式，應該更聚焦重點人群和重點場景，提高補貼比例和額度。

（應受訪者要求，周夢瑤、遲馨、郝崢為化名）

發于2026.5.18總第1235期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：800元養老消費券：難在哪兒？

記者：楊智杰

（yangzhijie@chinanews.com.cn）

編輯：閔杰