時(shí)評(píng) | 規(guī)劃實(shí)施體系需“剛?cè)岵?jì)”

2026年3月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開(kāi)啟了法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。“十五五”規(guī)劃是我國(guó)2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的決定性奠基規(guī)劃，其指標(biāo)與空間設(shè)置需遵循《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》要求，以剛性保戰(zhàn)略定力、以彈性應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)變局，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略堅(jiān)定、執(zhí)行靈活、風(fēng)險(xiǎn)可控、發(fā)展可持續(xù)”的目標(biāo)。

原文 ：《規(guī)劃實(shí)施體系需“剛?cè)岵?jì)”》

作者 |清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng) 尹稚

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

剛性指標(biāo)設(shè)置的作用是錨定戰(zhàn)略底線(xiàn)，確保戰(zhàn)略定力不偏移。剛性指標(biāo)是政府必須確保實(shí)現(xiàn)的硬任務(wù)、約束性指標(biāo)，是規(guī)劃戰(zhàn)略定力的核心載體，設(shè)置遵循了“戰(zhàn)略必需、底線(xiàn)不可破、可考核、可問(wèn)責(zé)”原則。剛性指標(biāo)的設(shè)置要點(diǎn)體現(xiàn)出以下特征：法定化約束，將剛性指標(biāo)納入《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》實(shí)施機(jī)制，明確政府責(zé)任、考核標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)機(jī)制，與干部考核、財(cái)政資金分配、項(xiàng)目審批直接掛鉤，確保“必須完成、不得變通”。量化精準(zhǔn)、可監(jiān)測(cè)，剛性指標(biāo)須量化、可測(cè)算、可監(jiān)測(cè)，明確目標(biāo)值、年均增速、完成時(shí)限，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，定期通報(bào)進(jìn)度，確保執(zhí)行不跑偏。上下銜接、層層壓實(shí)，國(guó)家剛性指標(biāo)分解到地方、部門(mén)，地方規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)剛性指標(biāo)，報(bào)上級(jí)備案、銜接審查，形成“國(guó)家-地方-部門(mén)”剛性指標(biāo)體系，確保全國(guó)一盤(pán)棋。底線(xiàn)思維、留有余地，剛性指標(biāo)設(shè)置立足底線(xiàn)、適度超前，既體現(xiàn)戰(zhàn)略決心，又充分考慮實(shí)施條件，避免“過(guò)高無(wú)法實(shí)現(xiàn)、過(guò)低失去約束”，確保可行性與約束力統(tǒng)一。

彈性空間設(shè)置的作用是預(yù)留應(yīng)變余地，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。彈性空間是規(guī)劃實(shí)施中可根據(jù)形勢(shì)變化靈活調(diào)整的領(lǐng)域、指標(biāo)、政策、項(xiàng)目，是應(yīng)對(duì)不確定性、提升適應(yīng)性的關(guān)鍵，設(shè)置需遵循“戰(zhàn)略方向不變、具體路徑靈活、風(fēng)險(xiǎn)可控、激發(fā)活力”原則。其彈性空間的設(shè)置邏輯與核心領(lǐng)域可以概括為五個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與總量指標(biāo)（彈性核心），“十五五”規(guī)劃將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)置為“保持在合理區(qū)間、各年度視情提出”，摒棄具體數(shù)值，保留彈性空間，引導(dǎo)地方從“唯GDP”轉(zhuǎn)向“質(zhì)效優(yōu)先”，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、外部沖擊，為化債、轉(zhuǎn)型預(yù)留空間。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域（充分彈性），對(duì)一般性產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，僅明確發(fā)展方向、準(zhǔn)入規(guī)則、綠色低碳要求，不設(shè)定具體產(chǎn)能、產(chǎn)量、企業(yè)數(shù)量指標(biāo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，允許市場(chǎng)主體根據(jù)形勢(shì)自主調(diào)整，激發(fā)市場(chǎng)活力。三是區(qū)域發(fā)展與地方實(shí)踐領(lǐng)域（差異化彈性），賦予地方因地制宜、差異化發(fā)展的彈性空間。在不違背國(guó)家戰(zhàn)略前提下，允許地方根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定個(gè)性化實(shí)施路徑、特色指標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目，避免“一刀切”，調(diào)動(dòng)地方積極性。四是政策工具與實(shí)施路徑領(lǐng)域（靈活彈性），對(duì)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、投資等政策工具，僅明確政策取向、基本原則，不固化具體工具、力度、時(shí)限，允許根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)變化靈活調(diào)整，提升宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性與有效性。五是重大項(xiàng)目與投資領(lǐng)域（動(dòng)態(tài)彈性），建立重大項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。規(guī)劃列出重大項(xiàng)目清單（儲(chǔ)備庫(kù)），明確優(yōu)先序，但允許根據(jù)實(shí)施條件、資金保障、市場(chǎng)需求，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目開(kāi)工、建設(shè)、投產(chǎn)時(shí)序，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免資源浪費(fèi)。

“剛彈之間”的關(guān)系可以總結(jié)為彈性空間必須在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的戰(zhàn)略方向、總體布局、底線(xiàn)要求內(nèi)靈活調(diào)整，不得突破剛性指標(biāo)、生態(tài)紅線(xiàn)、安全底線(xiàn)，確保“彈性不任性、靈活不跑偏”。彈性空間的調(diào)整須遵循《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》規(guī)定的評(píng)估、審批程序，重大調(diào)整須經(jīng)法定評(píng)估、國(guó)務(wù)院提案、人大常委會(huì)批準(zhǔn)，杜絕隨意調(diào)整。同時(shí)，彈性空間也是分類(lèi)精細(xì)化管控的。在強(qiáng)彈性領(lǐng)域（如GDP增速、一般性產(chǎn)業(yè)），最大限度放權(quán)、靈活調(diào)整，發(fā)揮市場(chǎng)與地方積極性，而在弱彈性領(lǐng)域（如重大戰(zhàn)略任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目），限定調(diào)整范圍、幅度、時(shí)序，確保戰(zhàn)略落地。當(dāng)然，在無(wú)彈性領(lǐng)域（剛性指標(biāo)、底線(xiàn)要求），絕對(duì)剛性、不得調(diào)整，守住戰(zhàn)略底線(xiàn)。剛彈劃分或轉(zhuǎn)換的核心機(jī)制應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)防控，彈性空間設(shè)置同步配套風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)彈性調(diào)整可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)（如市場(chǎng)波動(dòng)、地方債務(wù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)）提前預(yù)判、動(dòng)態(tài)防控，確保應(yīng)變能力不引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建“剛?cè)岵?jì)”的規(guī)劃實(shí)施體系，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然選擇。國(guó)家戰(zhàn)略方向、核心目標(biāo)、底線(xiàn)要求剛性固化，確保戰(zhàn)略定力；具體實(shí)施路徑、政策工具、項(xiàng)目時(shí)序彈性靈活，提升應(yīng)變能力，實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)剛性、基層執(zhí)行靈活”。約束性指標(biāo)（剛性）與預(yù)期性指標(biāo)（彈性）分類(lèi)設(shè)置，剛性指標(biāo)保底線(xiàn)，彈性指標(biāo)引方向；國(guó)家層面剛性統(tǒng)籌與地方層面彈性探索結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤(pán)棋+地方差異化”。五年規(guī)劃總體目標(biāo)、中長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)剛性確定；年度計(jì)劃、季度調(diào)控、應(yīng)急處置彈性調(diào)整，根據(jù)形勢(shì)變化動(dòng)態(tài)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期戰(zhàn)略堅(jiān)定、短期執(zhí)行靈活”。以《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》固化剛性約束與調(diào)整程序，確保剛性不松動(dòng)、彈性不違規(guī)；建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、政策微調(diào)機(jī)制，為彈性調(diào)整提供制度保障，實(shí)現(xiàn)“法治保障+機(jī)制靈活”。

文章為社會(huì)科學(xué)報(bào)“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會(huì)科學(xué)報(bào)第2001期第1版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報(bào)立場(chǎng)。

本期責(zé)編：程鑫云

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