從38號文看規(guī)劃如何引領(lǐng)自然資源要素全周期保障 | 源來如此（36）

自然資源部與國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱“38號文”），圍繞“十五五”規(guī)劃重點建設(shè)項目的要素保障工作，核心發(fā)力點在于優(yōu)化國土空間格局與保障項目落地效率，基于優(yōu)化國土空間規(guī)劃在資源配置和空間安排中的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，深化重點項目從規(guī)劃到落地實施的全周期要素保障，在規(guī)劃引領(lǐng)、審批服務(wù)、要素支撐等方面，切實提出了一系列支持重點項目在推進過程中解決實際困難的措施。

強化規(guī)劃引領(lǐng)，明確國土空間規(guī)劃重點項目清單

落實“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”要求，38號文將“規(guī)劃引領(lǐng)”放在了在首要位置，要求自然資源主管部門要主動對接相關(guān)部門的空間需求，積極參與項目前期工作，將空間需求統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），并提出要明確國土空間規(guī)劃重點項目清單。

從強化國土空間戰(zhàn)略傳導(dǎo)與優(yōu)化要素配置來看，國土空間規(guī)劃重點項目清單能發(fā)揮重要作用：

一是有效貫通總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)與重點項目的實施。地方在明確國土空間規(guī)劃重點項目清單過程中，不僅需要有關(guān)主管部門提前介入，解決項目立項與國土空間規(guī)劃脫節(jié)的問題；著眼于實現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略與城市發(fā)展愿景，還需要將國土空間總體規(guī)劃的空間藍(lán)圖與“十五五”規(guī)劃深度銜接起來，建立起從“中長期戰(zhàn)略目標(biāo)”到“五年實施規(guī)劃”，再到“年度實施計劃”的清晰實施路徑，系統(tǒng)厘清“目標(biāo)是什么”“近期實施什么”“優(yōu)先啟動什么”的問題。

二是提升重大項目要素配置效率。國土空間規(guī)劃重點項目清單不僅是項目動態(tài)管理的臺賬，更是后續(xù)自然資源要素配置的優(yōu)先級依據(jù)。納入清單的項目，將在用地計劃指標(biāo)保障、規(guī)劃審批通道等方面獲得重點傾斜和優(yōu)先支持，最大程度提升了自然資源要素的整體配置效率，防止有限的土地資源被低效利用。

服務(wù)主動靠前，提升選址科學(xué)性與可實施性

傳統(tǒng)模式下，項目前期選址方案往往由建設(shè)單位自行確定，再向有關(guān)部門申請核驗。在這種被動的審查模式下，選址方案容易因信息不對稱導(dǎo)致反復(fù)修改，耗費大量時間和成本。38號文通過推動服務(wù)模式從“被動審查”到“主動靠前”的轉(zhuǎn)變，可以有效破解這一難題。

一是轉(zhuǎn)變被動審查模式，靠前會商支撐科學(xué)選址。為提高項目前期選址的精準(zhǔn)度和高效性，38號文要求自然資源（海洋）、林草主管部門積極參與項目前期工作，變被動等待審批為主動提供空間服務(wù)。特別是針對“十五五”重點項目和擬納入國土空間規(guī)劃重點項目清單的項目，在項目可行性研究階段，要依托“一張圖”系統(tǒng)協(xié)助項目建設(shè)單位將擬選址方案與各類空間管控要素進行分析，提前識別項目選址是否涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護地等剛性約束條件。對于確實無法避讓的空間沖突，主管部門可以在前期階段及早介入，指導(dǎo)項目單位優(yōu)化選址范圍，從而確保最終確定的選址方案在空間上的合規(guī)性與可實施性，將空間矛盾化解在前端。

二是統(tǒng)籌開展規(guī)劃選址綜合論證，縮短項目籌備周期。傳統(tǒng)的論證環(huán)節(jié)往往分散且耗時，建設(shè)單位需要分別編制多項專業(yè)報告進行多頭申報。落實38號文“完善聯(lián)動審批機制”精神，自然資源（海洋）、林草主管部門應(yīng)進一步將審查審批的論證環(huán)節(jié)前置，統(tǒng)一組織開展前期的核心論證工作。建設(shè)項目的節(jié)地評價、永久基本農(nóng)田占用補劃方案、不可避讓生態(tài)保護紅線論證、詳細(xì)規(guī)劃修改或規(guī)劃條件論證等前期工作，按照統(tǒng)籌組織開展一次規(guī)劃選址綜合論證的形式，可以減輕項目建設(shè)單位的專業(yè)負(fù)擔(dān)，也保障了項目選址更加科學(xué)、后續(xù)審批落地更加高效。

重塑規(guī)劃許可與審批流程，全面加速重點項目開工

在規(guī)劃引領(lǐng)和科學(xué)選址的基礎(chǔ)上，如何壓縮審批周期、推動項目盡早開工，是保障項目落地效率的核心。38號文通過探索國土空間規(guī)劃許可制度、推行跨部門并聯(lián)審批等機制，對規(guī)劃用地全周期審批流程進行了系統(tǒng)優(yōu)化。

一是探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。38號文提出，支持與自然資源部實現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的省份，對納入清單且在“一張圖”上準(zhǔn)確落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見。

具體而言，出具該許可意見必須滿足四個核心要件：①項目必須已納入相應(yīng)層級的國土空間總體規(guī)劃；②選址布局必須符合國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求；③用地規(guī)模和功能分區(qū)符合有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；④涉及占用耕地的，能夠落實占補平衡要求。

只要項目滿足上述許可條件并在“一張圖”上完成核驗，省級部門出具的許可意見就等同于完成了項目前期的國土空間合規(guī)性確認(rèn)，項目建設(shè)單位即可先行用地，這一改革依托“一張圖”優(yōu)化了原來繁復(fù)的行政審批流程，為重大項目先行使用土地、實現(xiàn)盡快開工提供了堅實保障。

二是推行多要素、多層級的并聯(lián)審批機制。38號文還對用地審批流程進行了系統(tǒng)優(yōu)化，要求省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯(lián)審，指導(dǎo)市縣同步開展勘測定界、現(xiàn)場查驗（踏勘）、公示公告和費用繳納（告知）等相關(guān)工作。在以往實際業(yè)務(wù)辦理中，這些環(huán)節(jié)多為串聯(lián)進行，推行并聯(lián)工作機制后，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)在同一時間軸上同步推進，壓縮了整體工作時間。此外，38號文還明確了對于省級權(quán)限內(nèi)的用地預(yù)審和先行用地項目，可按照省級人民政府有關(guān)規(guī)定辦理先行用地，進一步減少了審批層級和報件流轉(zhuǎn)時間。

健全要素彈性保障機制，精準(zhǔn)匹配項目建設(shè)時序

重大基礎(chǔ)設(shè)施項目通常具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工標(biāo)段多等特點。為此，38號文制定了一系列彈性的要素保障機制，以提升項目建設(shè)的整體效率。

一是實行分期申請與分段報批制度。針對單獨選址建設(shè)項目，38號文允許根據(jù)施工需要分期申請辦理用地手續(xù)。對于公路、鐵路、輸油輸氣管道等線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，進一步允許以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。

這一政策具有極強的現(xiàn)實針對性。例如，一條跨越多個市縣的高速公路在實際建設(shè)中，可能會因為某一個控制性節(jié)點的方案調(diào)整或?qū)徟泳彛瑢?dǎo)致整條線路的用地報批停滯。實行分段報批后，項目單位可以將條件成熟的標(biāo)段率先報批并啟動建設(shè)，有效避免了整體工程的進度拖延。同時，對于已批準(zhǔn)用地的建設(shè)項目，因初步設(shè)計變更等情形需要調(diào)整用地范圍的，允許調(diào)入地塊依法報批，調(diào)出地塊交還原用地主體，賦予了項目建設(shè)過程中必要的彈性空間。

二是優(yōu)化重點項目臨時用地（林、草）政策。大型工程在建設(shè)期間往往需要設(shè)置臨時辦公用房、拌合站、材料堆場等臨時用地。38號文針對納入國家和省級重點項目清單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，提出了合理保障臨時用地的措施：項目所使用的已批準(zhǔn)臨時用地，在復(fù)墾期滿前，經(jīng)相關(guān)主管部門同意，不同施工標(biāo)段可以接續(xù)使用。只要累計時間不超過批準(zhǔn)的施工周期，項目單位就無需為后續(xù)標(biāo)段重新選址并重復(fù)辦理臨時用地手續(xù)。此外，臨時用地涉及用林用草的，允許合并編制土地復(fù)墾和植被恢復(fù)方案，節(jié)約了反復(fù)辦理手續(xù)的時間，降低了項目建設(shè)單位資金成本和場地重復(fù)建設(shè)的費用。

總的來看，38號文深刻把握了當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展對自然資源要素的新要求，緊扣“十五五”重點項目建設(shè)需求，依托“一張圖”系統(tǒng)構(gòu)建起從規(guī)劃引領(lǐng)到要素保障的全生命周期服務(wù)體系；通過國土空間重點項目清單、國土空間規(guī)劃許可制度、靠前會商等新舉措，切實為項目“早開工、快落地”提供了實際效能，有利于全面提升自然資源要素配置效率，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的空間支撐。

作 者：廣州市規(guī)劃和自然資源局 林 輝 廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 汪 鑫

新媒體編輯：陳 雨

審核：程秀娟

審簽：車 娜

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