短缺勞動力重復(fù)投資兩頭坑，美加被警告：再不同步就雙輸

美國和加拿大都在加快重建本國國防工業(yè)基礎(chǔ)。兩國都意識到，未來沖突的勝負，不僅取決于軍事實力本身，也取決于能否實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)。但兩國無法各自單獨完成這一目標，更重要的是，它們并不需要從零開始。

過去幾十年里，從消費品到關(guān)鍵防務(wù)技術(shù)，美國長期依賴全球化供應(yīng)鏈。如今，美國正重新強化更積極的產(chǎn)業(yè)政策，動用《國防生產(chǎn)法》等工具，鼓勵私人資本投資，甚至在部分領(lǐng)域由政府直接持股。加拿大也在發(fā)生類似轉(zhuǎn)向，包括增加國防開支承諾、近期發(fā)布首份《國防工業(yè)戰(zhàn)略》，以及新設(shè)國防投資局。

這些舉措帶來了顯著機遇，也伴隨著風(fēng)險。美國和加拿大本就擁有深度且常被低估的產(chǎn)業(yè)一體化基礎(chǔ)，但在一些領(lǐng)域，這種合作啟動較晚，推進也不均衡。如果不能在早期更有意識地對接，兩國就可能重復(fù)投資，爭奪稀缺勞動力和資本，并非削弱而是進一步固化雙方共同面臨的供應(yīng)鏈脆弱性。

另一種選擇并不是建立一個完全集成、自上而下的雙邊產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略。考慮到邊境兩側(cè)的政治現(xiàn)實，短期內(nèi)這并不現(xiàn)實。但各自為戰(zhàn)同樣不切實際。更可行的路徑，是在現(xiàn)有有效機制基礎(chǔ)上擴展并加強協(xié)同。幾十年來，兩國已通過共享供應(yīng)鏈、聯(lián)合投資以及“國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”等政策框架開展了大量產(chǎn)業(yè)合作。現(xiàn)在的挑戰(zhàn)，是更有意識地把這種合作向前延伸——在重大項目中嵌入聯(lián)合生產(chǎn)，統(tǒng)一需求信號，并減少跨境協(xié)作障礙。

為什么協(xié)作不可或缺？某些大型經(jīng)濟體長期有意識地塑造全球經(jīng)濟關(guān)系，以形成可持續(xù)的戰(zhàn)略杠桿。美國已經(jīng)感受到在關(guān)鍵礦產(chǎn)、加工材料以及防務(wù)系統(tǒng)所需關(guān)鍵零部件上依賴單一外部來源所帶來的后果，而未來供應(yīng)中斷的可能性還會增加。

對許多過去幾十年奉行效率導(dǎo)向型全球化的國家來說，即便國家安全風(fēng)險已經(jīng)十分明確，超大規(guī)模市場的經(jīng)濟吸引力仍使單邊脫鉤變得困難。幸運的是，對不少國家而言，盟友市場合在一起所形成的經(jīng)濟機會，遠大于任何單一市場。因此，問題不只是依賴本身，更在于各國能否通過協(xié)調(diào)需求、投資和產(chǎn)業(yè)政策，共同塑造足以對沖單一市場經(jīng)濟吸引力的市場和需求信號。

美國和加拿大近期的政策動作表明，兩國越來越愿意通過公私合投更直接地塑造市場，也更廣泛地認識到，產(chǎn)業(yè)能力不僅要優(yōu)化，更要擴張。這些做法并非全無歷史先例，但與傳統(tǒng)自由市場路徑相比，仍構(gòu)成了明顯轉(zhuǎn)變，尤其體現(xiàn)在政府主動引導(dǎo)投資流向戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域的廣度和力度上。

在美國，當前政策既包括面向工業(yè)基礎(chǔ)關(guān)鍵領(lǐng)域、力求產(chǎn)生實質(zhì)影響的大規(guī)模定向投資，也包括在傳統(tǒng)財政撥款之外擴展更多促投工具。這些工具包括貸款——既有通過戰(zhàn)略資本辦公室等政府機構(gòu)發(fā)放的貸款，也有私人融資——還包括對企業(yè)的直接投資，某些情況下甚至包括政府持股。

加拿大則采取了相互配套的路徑，其框架建立在最新發(fā)布的《國防工業(yè)戰(zhàn)略》“建設(shè)——合作——采購”模式之上。這一路徑強調(diào)：在造船、關(guān)鍵礦產(chǎn)和彈藥等優(yōu)先領(lǐng)域增強本土能力，即“建設(shè)”；深化與可信盟友的合作，即“合作”；并在適當情況下利用全球市場，即“采購”。

這一努力的核心，是新設(shè)立的國防投資局。與美國的相關(guān)機制類似，該機構(gòu)旨在增強政府撬動私人投資、并在傳統(tǒng)采購之外支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力。

美國和加拿大若能繼續(xù)在造船、關(guān)鍵礦產(chǎn)和彈藥領(lǐng)域開展合作，并讓合作強化而非削弱現(xiàn)有經(jīng)濟體系，雙方都將受益。如果能在這些領(lǐng)域更早、更有意識地對接，就有望縮短關(guān)鍵系統(tǒng)的生產(chǎn)周期，提升應(yīng)急擴產(chǎn)能力，并加強對當前碎片化或依賴外部的供應(yīng)鏈的掌控。

以關(guān)鍵礦產(chǎn)為例，美國已關(guān)閉了許多精煉設(shè)施，而加拿大在開采和加工等環(huán)節(jié)仍保有并正在擴大相當可觀的能力。這正提供了一個更有意識推進跨境合作的機會——把兩國的采礦、加工和制造環(huán)節(jié)銜接起來，增強供應(yīng)鏈韌性，并最大化經(jīng)濟價值。

幾十年來，美國和加拿大一直在推進穩(wěn)固卻常被低估的產(chǎn)業(yè)合作，將彼此的國防工業(yè)基礎(chǔ)視為緊密相連的體系。這種合作真正起步于北美技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)組織等安排，后來又通過美國法律框架下的“國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”得到制度化。該安排實際上承認加拿大在合作、投資和采購層面屬于美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的一部分。

在這一框架下，加拿大企業(yè)有資格參與美國《國防生產(chǎn)法》第三章投資項目的競爭，而且已經(jīng)成功獲得過相關(guān)支持。跨境供應(yīng)鏈已深度嵌入航空航天和彈藥等領(lǐng)域。

邊境兩側(cè)的企業(yè)都在共享生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中運作，很多時候連政策制定者都未必充分意識到這一點，其中包括波音和通用動力軍械與戰(zhàn)術(shù)系統(tǒng)公司等企業(yè)長期形成的合作關(guān)系。近些年，加拿大工業(yè)界還直接參與了彈藥產(chǎn)能擴張，包括進入美國155毫米炮彈供應(yīng)鏈，隨后加拿大也為155毫米炮彈生產(chǎn)提供了大額資金支持。

美國和加拿大還通過2020年《美加關(guān)鍵礦產(chǎn)合作聯(lián)合行動計劃》，承諾在協(xié)調(diào)投資、公私合作和工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)方面加強協(xié)同。該計劃旨在擴大北美關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)能，以滿足國防、航空航天和先進制造的需要。

戰(zhàn)略與國際問題研究中心近期分析指出，加拿大已經(jīng)是其中多種材料的重要供應(yīng)方，也是削弱現(xiàn)有關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主導(dǎo)格局的最可行替代選項之一。更重要的是，這項計劃已經(jīng)推動了多個由美國和加拿大共同出資的協(xié)同投資項目。

但這種一體化并未均衡覆蓋所有領(lǐng)域，其效果往往取決于合作是在何時、以何種方式被納入流程。比如，美國和加拿大都長期面臨維持和擴大本國造船能力的難題，尤其是在破冰船等專業(yè)船型上更為明顯。

最近的發(fā)展顯示，一種更協(xié)調(diào)的路徑或許正在形成。美國、加拿大和芬蘭于2024年宣布的“破冰船合作努力協(xié)定”，以及2025年末簽署的聯(lián)合意向聲明，反映出三方都認識到，沒有任何一個國家能夠單獨、高效地滿足不斷增長的極地適航船只需求。

根據(jù)協(xié)議，首批船只將在芬蘭建造，以利用其全球領(lǐng)先的破冰船技術(shù)經(jīng)驗；合作伙伴將推動北美產(chǎn)能擴張。加拿大工業(yè)界已經(jīng)開始布局，準備直接參與這一進程，包括通過收購美國船廠產(chǎn)能來競爭破冰船建造及相關(guān)業(yè)務(wù)。這種做法在可信伙伴之間統(tǒng)籌設(shè)計、生產(chǎn)和工業(yè)能力，是任何單一國家都難以獨立實現(xiàn)的。

但這項倡議也說明，類似協(xié)調(diào)來得仍然偏晚。美國和加拿大如今都在多年投資不足后重建造船能力。問題不在于雙方過去完全沒有合作，而在于如果能更早、更有意識地協(xié)調(diào)，尤其是在造船這類建設(shè)周期長的領(lǐng)域，就能在產(chǎn)能和效率上獲得實質(zhì)收益。“破冰船合作努力協(xié)定”已經(jīng)證明，這種國際產(chǎn)業(yè)協(xié)作在今天完全可以實現(xiàn)。現(xiàn)在的關(guān)鍵，是把這一模式更早、更穩(wěn)定地推廣到更多領(lǐng)域。

美國和加拿大并不需要一個宏大、完全集成的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略才能繼續(xù)前進。它們真正需要的，是在優(yōu)先領(lǐng)域開展更有意識的對接，并以過去幾十年緊密的產(chǎn)業(yè)合作為基礎(chǔ)，同時適應(yīng)當前的政治和制度現(xiàn)實。

有三項舉措可以立刻帶來改變。首先，應(yīng)當從一開始就把聯(lián)合生產(chǎn)納入重大項目設(shè)計，尤其是在彈藥、造船、關(guān)鍵礦產(chǎn)和先進制造等領(lǐng)域。太多時候，跨境合作是在項目后期才被引入，而那時需求設(shè)定、采購假設(shè)和工作分配預(yù)期往往都已定型。

在美加關(guān)系中，這意味著雙方常會遭遇一些可預(yù)見的約束。這些約束與其說來自正式禁令，不如說更多源于項目本身的組織方式，包括國會監(jiān)督、軍種層面的采購決策，以及圍繞就業(yè)和產(chǎn)能落地地點的地區(qū)政治壓力。雖然“國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”框架緩解了許多法律障礙，但認知和執(zhí)行層面的挑戰(zhàn)仍然存在。

如果從項目一開始就設(shè)計共享生產(chǎn)角色，未必能消除這些約束，但可以把它們控制在可管理范圍內(nèi)，因為雙邊采購來源和工作分配預(yù)期將被提前寫入采購戰(zhàn)略和項目基線，而不是等到成本、進度和政治考量都固化后再做調(diào)整。這種做法能夠減少項目執(zhí)行后期再臨時修改方案的需要，而后者通常更難推進。

第二，應(yīng)更有意識地統(tǒng)一兩國的需求信號。近期合作已經(jīng)表明，在中央層面實現(xiàn)對接是可能的。美國方面可通過五角大樓工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室和《國防生產(chǎn)法》授權(quán)機制，加拿大方面則有加拿大自然資源部和新設(shè)國防投資局等對應(yīng)機構(gòu)。

這些機構(gòu)能夠協(xié)調(diào)資本和政策工具，雙方在火草金屬公司等項目上的聯(lián)合投資已經(jīng)證明了這一點。美國還新設(shè)了更多機制，例如2022年末成立的戰(zhàn)略資本辦公室，以及2026年初正式啟動的經(jīng)濟防務(wù)部門，這些機制未來也可能進一步支持協(xié)同投資，盡管其跨境適用方式仍在演進中。

不過，要真正釋放同步對接的效益，這種協(xié)調(diào)還應(yīng)更穩(wěn)定地延伸到最終決定產(chǎn)業(yè)結(jié)果的層面，也就是具體項目層面。尤其是在各軍種編制預(yù)算時，應(yīng)通過組合采購主管和項目辦公室來塑造采購來源決策和生產(chǎn)時間表。如果能夠在可能情況下協(xié)調(diào)多年期采購承諾，就能為私人投資和產(chǎn)能擴張?zhí)峁┧璧目深A(yù)期性。

要實現(xiàn)這一層級的協(xié)同，雙方必須在規(guī)劃上提高透明度并加強協(xié)調(diào)，尤其考慮到美加兩國在預(yù)算和采購流程上存在差異。過去的協(xié)同投資經(jīng)驗表明，這些挑戰(zhàn)確實存在，但并非無法克服。

第三，應(yīng)通過有針對性、務(wù)實的措施減少協(xié)作障礙。雖然“國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”框架為跨境參與采購和工業(yè)基礎(chǔ)投資提供了便利，但它并沒有消除關(guān)鍵的出口管制和安全要求。在美加關(guān)系中，障礙主要包括技術(shù)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移限制、技術(shù)放行決定、密級與項目保護規(guī)則，以及設(shè)施和工業(yè)安全審批遲緩等問題。

值得注意的是，兩國已經(jīng)受益于一些特殊機制，例如加拿大適用的《國際武器貿(mào)易條例》豁免。這一機制允許某些未涉密防務(wù)物項和服務(wù)在向加拿大實體轉(zhuǎn)移時免于許可。但這一豁免適用范圍有限，并不覆蓋許多技術(shù)數(shù)據(jù)共享形式，也不適用于向第三國再出口，因此給活躍于全球市場的加拿大企業(yè)帶來了現(xiàn)實約束。

與其試圖徹底重構(gòu)這些體系，美加兩國更應(yīng)聚焦于在現(xiàn)有框架內(nèi)簡化流程。這包括擴大對可信實體適用豁免和快速審批，統(tǒng)一技術(shù)放行和安全審查的時限，改善工業(yè)安全和設(shè)施審查中的互認與協(xié)調(diào)，并更穩(wěn)定地使用那些已經(jīng)能在“國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”框架下支持跨境參與的現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)機制。

合同安排也可以作出調(diào)整，以更好適應(yīng)雙邊生產(chǎn)，例如為加拿大企業(yè)納入美國項目提供更清晰的路徑。這些都是漸進式措施，但合在一起，足以在不削弱必要安全保障的前提下顯著減少摩擦。

這些舉措沒有一項會輕而易舉。圍繞主權(quán)、國內(nèi)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策的政治敏感性，在兩國都依然十分突出，而華盛頓和渥太華當前的政治氛圍，也讓更深層次的對接變得更復(fù)雜。要推動這些有針對性的方案，必須清晰傳達一個信息：合作不是讓步，而是加強本國產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)、并提升邊境兩側(cè)國家安全的手段。

歷史表明，持久優(yōu)勢不僅屬于擁有資源的一方，也屬于能夠把資源有效組織起來、并將其動員進合作體系的一方。美國和加拿大已經(jīng)具備這樣一個體系的基礎(chǔ)。現(xiàn)在的機會，在于雙方更快、更深入地攜手推進。