霍政欣 陳靜：論涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行的公共政策審查問題 | 國際法研究202602

【作者】霍政欣（中國政法大學錢端升講座教授，教育部長江學者特聘教授）；陳靜（中國政法大學國際法學院博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《國際法研究》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：單邊經(jīng)濟制裁的廣泛運用對國際商事仲裁產(chǎn)生了諸多重大影響。單邊經(jīng)濟制裁兼具法律和外交屬性，與國家重大政策和重大利益緊密相關(guān)，正因如此，在涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行案件中，公共政策往往成為當事人的主要抗辯事由，也是法院審查的核心問題。從域外實踐看，在對涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行案件的司法審查中，制裁發(fā)起國、受制裁國和第三國法院對案涉制裁或反制裁措施是否構(gòu)成公共政策會有不同的考量和裁判。單邊經(jīng)濟制裁在某些情況下可能被法院認定為公共政策，進而影響仲裁裁決的承認和執(zhí)行。面對日益復(fù)雜嚴峻的外部環(huán)境，中國既要堅定開展反外國制裁法律斗爭，也應(yīng)統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，通過維護國際商事仲裁制度，營造有利的涉外法治和營商環(huán)境。在國際商事仲裁司法審查領(lǐng)域，中國司法機關(guān)應(yīng)堅持審慎適用公共政策保留的立場，積極探索寬嚴適當?shù)乃痉▽彶樵瓌t，統(tǒng)籌兼顧捍衛(wèi)國家利益和維護國際商事仲裁制度，為中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠營造有利法治條件。

關(guān)鍵詞：單邊經(jīng)濟制裁；反制裁；仲裁裁決；公共政策；域外實踐；中國路徑

目次 一、引言 二、單邊經(jīng)濟制裁與公共政策的關(guān)系 三、場景分析：基于被請求承認和執(zhí)行國不同立場的考察 四、中國路徑：解構(gòu)與完善 五、結(jié)語

一

引言

單邊經(jīng)濟制裁是制裁國為迫使受制裁國調(diào)整其政策而采取的經(jīng)濟手段，通常體現(xiàn)為針對特定主體、特定產(chǎn)品、特定行業(yè)采取的貿(mào)易或金融限制等歧視性措施，由此可能引發(fā)國際商事糾紛。仲裁是重要的商事爭議解決方式，因其中立性、專業(yè)性和裁決跨國流轉(zhuǎn)便利性等優(yōu)勢受到國際商事主體的普遍青睞。單邊經(jīng)濟制裁會導(dǎo)致沖突，仲裁則旨在化解爭議，二者導(dǎo)向相反，由此產(chǎn)生制度性碰撞。當下，世界進入新的動蕩變革期，單邊經(jīng)濟制裁被各國作為“法律武器”廣泛使用，正以前所未有的速度和廣度滲入國際商事仲裁領(lǐng)域，致使兩者之間的關(guān)系呈現(xiàn)前所未有的復(fù)雜景象：單邊經(jīng)濟制裁使國際商事仲裁案件數(shù)量明顯上升，又令仲裁面臨更多不確定因素。特別是，由于單邊經(jīng)濟制裁往往是一國外交政策的體現(xiàn)，故其與公共政策密切相關(guān)，是被請求承認和執(zhí)行國法院司法審查的重點；違反公共政策則是當事人申請法院拒絕承認和執(zhí)行有關(guān)裁決的主要抗辯理由。

面對日益復(fù)雜嚴峻的外部環(huán)境，國家“十五五”規(guī)劃綱要強調(diào)要“加快涉外法治體系和能力建設(shè)，健全國際商事調(diào)解、仲裁、訴訟等機制”，為當前及未來一段時間中國涉外法治建設(shè)作出工作部署。在此背景下，結(jié)合國際條約、主要國家立法和實踐，對涉制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行中的公共政策審查展開學理研究，深入探討人民法院在對涉制裁外國裁決的司法審查過程中如何合理解釋和適用公共政策，既涉及國際商事仲裁制度的維護，又與國家權(quán)益和外交政策緊密相關(guān)，構(gòu)成中國涉外法治建設(shè)須關(guān)注和解決的重大理論和實踐問題。

為此，本文首先從公共政策的內(nèi)涵出發(fā)，重點分析涉制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行中的公共政策審查問題的邏輯起點，即相關(guān)制裁是否構(gòu)成被請求承認和執(zhí)行國的國際公共政策。在此基礎(chǔ)上，文章結(jié)合域外理論和實踐，在被請求承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國、受制裁國和第三國的不同場景下，對單邊經(jīng)濟制裁（包括反制裁）與被請求承認和執(zhí)行國公共政策之間的關(guān)系進行理論解析和司法分析。最后，本文立足中國反制裁法律斗爭實際形勢和需要，通過解析人民法院涉外仲裁裁決司法審查的主要立場，分析人民法院處理涉制裁仲裁裁決司法審查案件中存在的問題，為探索形成寬嚴適當?shù)乃痉▽彶樵瓌t提供建議，并提出在反制裁捍衛(wèi)國家利益和維護國際商事仲裁制度之間實現(xiàn)平衡的完善路徑。

二

單邊經(jīng)濟制裁與公共政策的關(guān)系

在傳統(tǒng)法律環(huán)境下，國際商事活動只涉及交易主體的利益，不涉及第三方尤其是國家的利益，因而訴諸仲裁不僅不會損及司法主權(quán)，還可以在程序法領(lǐng)域貫徹私法自治原則。作為全球承認和執(zhí)行外國仲裁裁決框架的基石，《承認及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》（Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards，下稱《紐約公約》）雖將公共政策作為成員國拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決的理由之一，但其旨在限制包括公共政策在內(nèi)的這些理由的適用。仲裁裁決的跨國流動性因而獲得有力的條約機制保障。然而，在當前國際形勢下，作為單邊主義政策產(chǎn)物的單邊經(jīng)濟制裁已成為各國政府保護和促進本國利益的重要法律工具，進而對《紐約公約》秉持的多邊主義原則構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。制裁和仲裁由此發(fā)展成一對相互競爭和牽制的沖突性法律機制。二者之間不僅涉及單邊主義和多邊主義的角力，亦牽涉公法與私法的碰撞。具體而言，在單邊制裁愈演愈烈的國際法律環(huán)境下，國際商事交易因一方受制裁措施影響無法履約，進而引發(fā)仲裁的情形不斷增多。裁決作出后，如需在域外得到承認和執(zhí)行，被請求承認和執(zhí)行國法院會就其中涉及的制裁或反制裁事項是否違反公共政策進行重點審查。

（一）涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決公共政策審查的邏輯起點

被請求承認和執(zhí)行國法院判斷外國涉制裁仲裁裁決是否違反公共政策，關(guān)鍵在于理解和解釋本國法律關(guān)于公共政策的規(guī)定及其旨在維護的核心利益。細言之，如案涉制裁措施屬于被請求承認和執(zhí)行國公共政策，但仲裁裁決并未認可或尊重相關(guān)制裁措施的法律效力，則法院可能認定承認和執(zhí)行仲裁裁決違反公共政策；如被請求承認和執(zhí)行國采取了反制裁措施（包括阻斷措施），并且將其反制裁措施視為本國公共政策，則認可或尊重相關(guān)制裁措施法律效力的仲裁裁決就可能被視為違反了本國反制裁立法，裁決的承認和執(zhí)行也可能被認定為違反本國公共政策?？梢?，在涉單邊經(jīng)濟制裁的仲裁裁決司法審查問題上，被請求承認和執(zhí)行國法院主要的考量因素在于：案涉單邊經(jīng)濟制裁或反制裁措施是否構(gòu)成本國公共政策，以及承認和執(zhí)行裁決是否會危害本國公共政策旨在維護的重大利益。由此，案涉制裁或反制裁措施是否構(gòu)成本語境下的公共政策，遂成為法院判斷此類裁決是否違反公共政策的邏輯起點。

需要強調(diào)的是，在本語境下的公共政策應(yīng)為被請求承認和執(zhí)行國的國際公共政策，而非其國內(nèi)民法上的公共政策。雖然兩類公共政策都屬于國家立法中的強制性規(guī)范，但構(gòu)成要件和適用范圍不同。國內(nèi)民法上的公共政策系由高標準的道德準則和社會行為組成，而國際公共政策所涵蓋的內(nèi)容更為狹窄，構(gòu)成條件更為苛刻，涉及國際法基本原則、國家外交政策、國際政治關(guān)系等復(fù)雜因素，具有更高的普遍性和國際性要求，違反國際公共秩序僅限于對國家所關(guān)注的真正基本法律秩序的違反。盡管一國國內(nèi)公共政策和國際公共政策的區(qū)分在實踐中通常并沒有明確的立法依據(jù)，但國際社會普遍公認，應(yīng)當限制性地解釋和適用公共政策。將拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決的理由限定為違反國際公共政策，核心目的是通過設(shè)定比普通國內(nèi)公共政策更嚴格的適用標準，對法院的自由裁量權(quán)加以限制，以體現(xiàn)對國際仲裁的支持。

（二）單邊經(jīng)濟制裁被認定為國際公共政策的理論可能

國際法協(xié)會（International Law Association）指出，拒絕執(zhí)行外國仲裁裁決的標準應(yīng)為“國際公共政策”，包括以下幾方面內(nèi)容：一是，即便在與本國不直接相關(guān)的情況下，國家始終堅守的涉及正義或道德的基本原則；二是，直接適用的法或公共政策規(guī)范，即旨在保障國家核心政治、社會或經(jīng)濟利益的規(guī)則；三是，一國對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)。

1.“國家始終堅守的涉及正義或道德的基本原則”

“國家始終堅守的涉及正義或道德的基本原則”，通常指“誠實信用原則”“禁止權(quán)利濫用”“條約必須信守”“禁止歧視”“禁止違背道德的行為”等。這些原則反映了國際社會關(guān)于正義和道德的普遍共識，因超越了國家自身利益而具有普遍價值，為各國自覺遵守和保護，以維護國際社會的共同發(fā)展。單邊經(jīng)濟制裁很少能體現(xiàn)超國家的原則，相反，它們是本土主義政治（political localism）浸入國家外交政策的典型表現(xiàn)。一般認為，大部分單邊經(jīng)濟制裁因違反《聯(lián)合國憲章》第2條第7款所規(guī)定的不干涉內(nèi)政原則而不具備合法性，僅有小部分滿足反措施條件的單邊經(jīng)濟制裁才可能具有合法性。

聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)多次呼吁成員國杜絕采取未經(jīng)聯(lián)合國相關(guān)機關(guān)授權(quán)、不符合國際法原則或《聯(lián)合國憲章》或違反多邊貿(mào)易體制基本原則的單方面經(jīng)濟、金融或貿(mào)易措施。海牙常設(shè)仲裁法院也對單邊經(jīng)濟制裁與國際公共政策的關(guān)系問題采取了較為嚴格的解釋路徑。在“伊朗梅利銀行訴巴林案”中，海牙常設(shè)仲裁法院認為，國家（如美國）和區(qū)域性組織（如歐盟）發(fā)布的單邊制裁缺乏聯(lián)合國制裁所具有的普遍性特征，只要這些制裁偏離了聯(lián)合國制裁的范圍，就不能構(gòu)成作為國際公共政策組成部分的基本法律規(guī)則，也不能適用于美國和歐盟立法或司法管轄范圍之外的主體。

可見，從國際公約的立法宗旨、聯(lián)合國的立場和權(quán)威國際司法機構(gòu)的實踐來看，單邊經(jīng)濟制裁總體上難以作為“國家始終堅守的正義或道德的基本原則”，進而構(gòu)成“國際公共政策”。

2.“直接適用的法或公共政策規(guī)范”

關(guān)于“直接適用的法或公共政策規(guī)范”，國際法協(xié)會列舉的示例包括反壟斷法、貨幣管制、禁運措施、封鎖和抵制、稅法等。關(guān)于單邊經(jīng)濟制裁主要手段（貿(mào)易、金融等限制性、禁止性措施）的規(guī)范在形式上符合“直接適用的法或公共政策規(guī)范”的范疇，但嚴格而言，真正符合這一范疇的單邊經(jīng)濟制裁規(guī)范須服務(wù)于國家基本的、重大的、核心的政治、社會或經(jīng)濟利益。同時，鑒于《紐約公約》的立法宗旨是“為承認仲裁協(xié)議以及法院承認和執(zhí)行外國和非國內(nèi)仲裁裁決提供共同的立法標準”，締約國原則上應(yīng)該承認仲裁裁決有約束力并依據(jù)本國法院程序規(guī)則予以執(zhí)行，對拒絕承認與執(zhí)行公約裁決的理由應(yīng)作狹義解釋，且只有在嚴重情況下才能予以拒絕。因此，對單邊經(jīng)濟制裁是否構(gòu)成“直接適用的法或公共政策規(guī)范”，理論上亦應(yīng)作嚴格的解釋。

然而，從名稱亦可看出，公共政策雖為各國廣泛采用，但其“政策性”往往較“法律性”更加明顯。根據(jù)《紐約公約》第5條，承認和執(zhí)行外國仲裁裁決是否違反公共政策，最終由被請求承認和執(zhí)行國法院決定。由于每個司法管轄區(qū)對國際公共政策的理解都包含一套基本的價值觀，國際公共政策的內(nèi)容也可能因司法管轄區(qū)而異。單邊經(jīng)濟制裁與國家外交、政治利益相關(guān)，其本質(zhì)究竟僅在于維護本國核心利益，還是同時構(gòu)成干涉他國內(nèi)政，在復(fù)雜的國際形勢下往往難以作出清晰的界分。特別是針對他國國內(nèi)事務(wù)（如政治體制、“人權(quán)”等問題）采取的單邊經(jīng)濟制裁在國際法上的正當性更難獲得共識。國家為了最大限度利用公共政策制度維護本國重大利益，對其理解和適用通常保持必要的彈性和解釋空間，法院的自由裁量權(quán)因而發(fā)揮著不可估量的作用。

可以預(yù)見，鑒于國際關(guān)系的復(fù)雜性，以及單邊制裁與國家利益及外交政策的緊密相關(guān)性，各國法院在對該問題進行司法裁量時，不會僅根據(jù)國際法和國內(nèi)法就案涉單邊經(jīng)濟制裁是否屬于公共政策作法律維度的分析，還會對案涉單邊經(jīng)濟制裁是否與本國政治和外交立場相符這一問題作慎重考慮。在國家政治立場影響下，法院存在將本國單邊經(jīng)濟制裁規(guī)范認定為“國際公共政策”下的“直接適用的法或公共政策規(guī)范”的可能。

3.“國家對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)”

在涉及制裁的場景下，“國家對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)”的指向較為明晰。聯(lián)合國安理會決議通過的制裁是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》授權(quán)開展的多邊制裁，體現(xiàn)了成員國共同意愿，符合國際法且具有正當性。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第2條和第25條，遵守聯(lián)合國安理會制裁是成員國的國際條約義務(wù)。因此，執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁顯然屬于成員國對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)，聯(lián)合國安理會制裁因而構(gòu)成國際公共政策。與之相對，單邊經(jīng)濟制裁作為國家或國家集團未經(jīng)多邊機制授權(quán)自行采取的措施，顯然不可能構(gòu)成“國家對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)”，進而構(gòu)成“國際公共政策”。

4.小結(jié)

簡言之，單邊經(jīng)濟制裁原則上被習慣國際法禁止，不屬于“國家始終堅守的正義或道德的基本原則”和“國家對其他國家或國際組織所負有的義務(wù)”的范疇。但是，由于單邊經(jīng)濟制裁與國家外交政策密切相關(guān)，法院將本國單邊經(jīng)濟制裁認定為“直接適用的法或公共政策規(guī)范”，或者認為外國單邊經(jīng)濟制裁與本國公共政策相悖的可能性較大。結(jié)合不同場景下的國家司法實踐，考察當前國際形勢下涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行中的公共政策審查，更具現(xiàn)實意義。

三

場景分析：基于被請求承認和執(zhí)行國不同立場的考察

結(jié)合當前國際關(guān)系的現(xiàn)實情形，域外法院在涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行的司法審查實踐中對公共政策問題的把握尺度，須在以下三個具體場景下予以探討：第一，在被請求承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國時，本國單邊經(jīng)濟制裁是否構(gòu)成公共政策；第二，在被請求承認和執(zhí)行國為受制裁國時，本國反制裁法或阻斷法是否構(gòu)成公共政策；第三，在被請求承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國和受制裁國之外的第三國時，外國單邊經(jīng)濟制裁的適用是否違反公共政策。

（一）被請求承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國

近年來的司法實踐表明，制裁發(fā)起國（國家集團）法院在其制裁是否構(gòu)成本國或本區(qū)域國際公共政策問題上主要有以下三類做法。

一是將為執(zhí)行聯(lián)合國制裁而采取的單邊經(jīng)濟制裁認定為公共政策。如在“法國索弗雷加茲公司訴伊朗天然氣儲存公司案”（Sofregaz v. Iranian Natural Gas Storage Company）中，巴黎上訴法院認為，歐盟對伊朗的制裁與聯(lián)合國對伊朗制裁一樣，體現(xiàn)了“維護和（或）恢復(fù)國際和平與安全”的目標，屬于法國的公共政策。在“伊拉克政府訴阿爾曼提公司案”（Government and Ministries of the Republic of Iraq v. Armamentie Aerospazio SpA et al.）中，意大利最高法院認為，歐盟為實施聯(lián)合國對伊拉克制裁而頒布的措施屬于意大利法中的公共政策。

二是認為單邊經(jīng)濟制裁和外交政策不一定構(gòu)成公共政策，也不足以抗衡支持國際仲裁裁決跨境執(zhí)行的公共政策。盡管美國是最主要的單邊經(jīng)濟制裁發(fā)起國，但該國法院采取了更為審慎和克制的態(tài)度。自美國加入《紐約公約》以來，為促進對外貿(mào)易和經(jīng)濟交往，該國法院的公共政策立場傾向于執(zhí)行國際仲裁裁決，且賦予這一公共政策優(yōu)先于國內(nèi)法上公共政策的地位。在“倫敦勞埃德公司某些承保人訴3131退伍軍人大道有限公司和MPIRE地產(chǎn)有限公司案”（Certain Underwriters at Lloyds, London, v 3131 Veterans Blvd LLC; MPIRE Properties LLC）中，盡管依據(jù)《麥卡倫—弗格森法》（McCarran Ferguson Act），保險業(yè)原則上由州法監(jiān)管，案涉路易斯安那州法亦禁止在保險糾紛中執(zhí)行仲裁條款，且先前判例認為《紐約公約》不具有自動執(zhí)行和優(yōu)先于國內(nèi)立法的效力，但美國聯(lián)邦第二巡回上訴法院最終推翻該先例，認定《紐約公約》第2條第3款關(guān)于仲裁協(xié)議可強制實施的規(guī)定具有自動執(zhí)行的效力。這一最新裁判進一步強化了《紐約公約》在美國法律體系中的地位，重申美國“支持仲裁的國際義務(wù)優(yōu)先于國內(nèi)立法”的長期立場。

多個涉及美國制裁的判例亦顯示，美國法院通常認為承認有利于受美國制裁方的仲裁裁決，并不必然違反《紐約公約》語境下的公共政策。在“伊朗國防部訴美國立方防衛(wèi)系統(tǒng)公司案”（Ministry of Defense & Support for the Armed Forces of the Islamic Republic of Iran v Cubic Defense Systems, Inc）中，美國聯(lián)邦第九巡回上訴法院指出，傾向于執(zhí)行國際仲裁裁決是美國一項重要的公共政策。美國對伊朗的制裁并未限制承認相關(guān)國際仲裁裁決，美國政府出具的法庭之友意見亦支持此前地區(qū)法院關(guān)于承認相關(guān)裁決的意見。由于案涉美國公司無法證明存在相反的、足以對抗該公共政策的另一項公共政策，故承認相關(guān)裁決并不違反禁止對伊朗政府提供經(jīng)濟支持的基本公共政策。在“國家石油公司訴利比亞太陽石油公司案”（National Oil Corp. v. Libyan Sun Oil Co.）中，特拉華州聯(lián)邦地區(qū)法院明確指出，盡管利比亞受美國制裁，但不能據(jù)此斷定，確認一份有利于利比亞政府的外國仲裁裁決的效力，就會違反美國“最基本的道德和正義觀念”。國家石油公司是一家依據(jù)利比亞法律設(shè)立、由利比亞政府全資持有的企業(yè)，利比亞太陽石油公司則是一家美國企業(yè)。受美國對利比亞制裁影響，雙方就簽訂的石油勘探和生產(chǎn)合同發(fā)生履約爭議，遂將爭議提交國際商會國際仲裁院仲裁。該仲裁機構(gòu)作出了有利于國家石油公司的裁決。國家石油公司遂向美國特拉華州地區(qū)法院申請確認該仲裁裁決。而利比亞太陽石油公司主張，基于美國與利比亞的關(guān)系，國家石油公司作為利比亞政府的分支機構(gòu)不應(yīng)被允許參加美國訴訟；即便國家石油公司獲得參與訴訟的行政許可，美國法院也不應(yīng)作出有利于之的裁判。在“阿梅羅帕公司訴哈維遠洋公司案”（Ameropa AG v. Havi Ocean Co.）中，美國紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院重申，保障國際仲裁裁決執(zhí)行可預(yù)期性是一項“超國家”的政策（“supranational” policy），即便裁決的執(zhí)行可能與美國制裁相沖突，美國與他國的外交爭端也不足以超越這一政策。在“內(nèi)華達州聯(lián)合媒體控股公司訴福布斯媒體有限責任公司案”（United Media Holdings, NV v Forbes Media, LLC）中，美國紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院再次強調(diào)，必須對《紐約公約》上的公共政策作狹義解釋，并由此認為，在案件仲裁程序的啟動、裁決的發(fā)布和執(zhí)行均獲得美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）明確批準的情況下，很難認定裁決的執(zhí)行會違反公共政策。

三是因應(yīng)本國面臨的形勢變化，將本國制裁法明確為公共政策。2014年，在被俄羅斯占領(lǐng)部分地區(qū)后，烏克蘭頒布了《烏克蘭關(guān)于制裁的法律》（The Law of Ukraine About Sanctions），該法即采取了這一立場。在“俄羅斯航空運輸服務(wù)公司訴烏克蘭阿特姆公司案”（Avia-Fed-Service v. SJSHC Artem）中，俄羅斯聯(lián)邦工商會國際商事仲裁院（International Commercial Arbitration Court at the Chamber of Commerce and Industry of the Russian Federation）作出了有利于受烏克蘭制裁的俄羅斯當事人的裁決。在承認和執(zhí)行該裁決的司法審查程序中，作為一審法院的基輔上訴法院指出，在無正當理由的情況下拒絕執(zhí)行該仲裁裁決會形成人為的監(jiān)管壁壘，進而對仲裁制度造成阻礙，這在國際法上是絕對不可接受的。該案隨后上訴至烏克蘭最高法院。在聲明《紐約公約》對烏克蘭具有約束力的前提下，烏克蘭最高法院指出，《烏克蘭關(guān)于制裁的法律》頒布后即構(gòu)成烏克蘭公共秩序，承認并執(zhí)行有利于俄羅斯國有戰(zhàn)略企業(yè)的裁決，將導(dǎo)致資金流向受到烏克蘭制裁的俄羅斯法律實體，執(zhí)行有關(guān)裁決將違反烏克蘭公共秩序，損害保障國家安全（包括境內(nèi)居民安全）這一根本政治利益。法院進而裁定拒絕承認與執(zhí)行該裁決，但此裁定不妨礙未來解除對該俄羅斯企業(yè)的制裁后再行執(zhí)行之。從歐盟成員國司法實踐看，成員國法院亦將歐盟單邊經(jīng)濟制裁定性為公共政策。例如，在一起涉及歐盟制裁俄羅斯的仲裁裁決司法審查案件中，德國斯圖加特州高等法院指出，俄羅斯申請人獲得仲裁裁決本身并不違反公共政策，但根據(jù)該裁決進行支付會違反現(xiàn)行歐盟制裁措施，從而違反（或至少暫時違反）歐盟公共政策。

由國際制裁實踐看，國家間綜合實力的差距和權(quán)力的不對稱分布，使得強國往往可以通過制裁鞏固甚至提高、放大其權(quán)力，而無需考慮單邊經(jīng)濟制裁的合法性及其對本國的潛在影響。換言之，對于實力強大的制裁發(fā)起國（如美國）而言，發(fā)起制裁本身足以達到震懾受制裁國的目的，故在仲裁友好的國際氛圍下，似無需再將仲裁作為制裁的另一主戰(zhàn)場。因此，美國法院通常采取限制性解釋路徑，原則上不認為本國或國家集團發(fā)起的單邊經(jīng)濟制裁構(gòu)成國際公共政策，除非有關(guān)制裁是以執(zhí)行聯(lián)合國制裁為前提，或裁決的承認和執(zhí)行將違反法院地國最基本的道德和正義觀念或違反本國制裁措施。歐盟則逐漸強化其單邊經(jīng)濟制裁在成員國的統(tǒng)一適用，并以制裁措施是否“體現(xiàn)維護和（或）恢復(fù)國際和平與安全的目標”作為判斷其是否屬于公共政策的標準。這意味著其制裁措施通?？梢员欢ㄐ詾楣舱?。與此相對，實力有限的制裁發(fā)起國（如烏克蘭）雖在俄烏局勢惡化情況下將本國制裁法列入公共政策范圍，但仍保持了適當克制，并未全盤拒絕執(zhí)行有利于受制裁方的仲裁裁決，而是設(shè)定了一定的適用條件，保留了一定的變通空間?？傮w而言，法院將本國政府實施的產(chǎn)品禁運、貿(mào)易限制、金融管制等制裁或反制裁措施解釋為服務(wù)于國家基本政治、社會、經(jīng)濟利益的“直接適用的法或公共政策規(guī)范”，存有較大空間。職是之故，制裁發(fā)起國法院對涉制裁國際仲裁的公共政策審查是一個難以預(yù)先準確界定的動態(tài)過程。

（二）被請求承認和執(zhí)行國為受制裁國

當被請求承認和執(zhí)行國為受制裁國時，如果該國沒有制定反制裁法或阻斷法，法院通常根據(jù)《紐約公約》第5條的公共政策例外條款對涉制裁仲裁裁決開展司法審查。由于一國法院有權(quán)根據(jù)國際法上的“主權(quán)平等”和“不干涉內(nèi)政”等原則評估外國制裁措施對本國主權(quán)利益產(chǎn)生的實質(zhì)影響，故基于公共政策本身特有的靈活性和不確定性，缺乏反制裁立法本身并不對法院的判斷構(gòu)成絕對影響。因此，受制裁國法院通過其自由裁量權(quán)，將外國制裁對本國經(jīng)濟、金融或戰(zhàn)略利益的負面影響納入公共政策考量，進而拒絕執(zhí)行相關(guān)裁決的可能性客觀存在。

值得注意的是，在受制裁國制定了反制裁法的情況下，法院認定本國反制裁法屬于“直接適用的法或公共政策規(guī)范”的可能性更高。在國際法層面，根據(jù)《國家對國際不法行為的責任條款草案》（Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，下稱《國家責任條款草案》）第49條，受害國可以針對某國的國際不法行為采取對抗措施，以達到督促后者履行自身義務(wù)之目的。因此，這種措施構(gòu)成一種國際法上直接、有針對性的制約手段。如果反措施滿足《國家責任條款草案》第3部分第2章規(guī)定的限制條件，則其不法性可被解除，因而構(gòu)成合法行為?！秶邑熑螚l款草案》雖未生效，但被公認具有習慣國際法的地位。聯(lián)合國大會亦多次發(fā)布涉及國家責任條款的裁判匯編，以提請各國注意《國家責任條款》的重要性。因而，在公認絕大多數(shù)單邊制裁不具有國際合法性的情形下，當被制裁國因制裁而遭受損失時，反制裁措施的合法性原則上更容易得到主張。

此外，依據(jù)《紐約公約》第5條，被請求承認和執(zhí)行地法院應(yīng)依據(jù)本國法律規(guī)定，確定外國仲裁裁決的承認和執(zhí)行是否違反本國國際公共政策。由于一國反制裁或阻斷法通常會聲明有關(guān)外國制裁違反了國際法，其立法宗旨是為了保護國家（國家集團）利益，這就為受制裁國將其反制裁和阻斷法認定為本國公共政策提供了國內(nèi)法依據(jù)。如為抵制美國經(jīng)濟制裁的域外適用，歐盟頒布了《關(guān)于保護免受第三國所通過法律的域外適用以及基于此或由此產(chǎn)生的行動影響的條例》（Protecting Against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country, and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom，下稱《歐盟阻斷條例》）及相關(guān)指導(dǎo)文件。由歐盟阻斷立法的整體設(shè)計可以看出，其在公共政策問題上的立場是：《歐盟阻斷條例》附錄上的外國法律的不當域外適用違反了國際法，對既有法律秩序、歐盟利益以及根據(jù)歐盟條約行使權(quán)利的自然人和法人利益產(chǎn)生不利影響，故有必要阻斷有關(guān)外國法律域外適用的影響。據(jù)此，基于附錄上外國法律所產(chǎn)生的外國行政決定、司法判決、仲裁裁決等有悖歐盟公共政策，應(yīng)被禁止承認和執(zhí)行。在“伊朗梅利銀行訴德國電信案”（Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht v. Telekom Deutschland GmbH）中，歐洲法院佐審官霍根（Hogan）就《歐盟阻斷條例》的適用指出，如允許歐盟當事人通過終止與伊朗梅利銀行的合同來遵守美國制裁，《歐盟阻斷條例》第5條第1款明確設(shè)立的禁令會遭到實質(zhì)性扭曲，消除美國制裁立法影響的公共政策目標將無從實現(xiàn)。換言之，這一意見明確《歐盟阻斷條例》屬于歐盟的公共政策。

俄羅斯近年來的立法和司法實踐更充分證明，公共政策已成為其在商事仲裁領(lǐng)域?qū)雇獠恐撇玫闹匾ぞ?。俄烏沖突爆發(fā)后，俄羅斯成為世界上受制裁最多的國家之一。為應(yīng)對外部高壓制裁，俄羅斯于2018年頒布《針對美國和其他國家不友好行為的措施（反措施）的法律》［Russian Federation Federal Law on Measures （Countermeasures） to Unfriendly Actions of United States of America and Other Foreign States，下稱俄羅斯反制裁法］，將外國制裁視為“不友好行為”，采取了暫停與不友好國家的合作、限制或禁止向不友好國家進出口產(chǎn)品等反制措施。2019年，俄羅斯聯(lián)邦最高法院全體法官會議明確：“司法實踐中，公共秩序是指具有最高強制性、普適性、對社會公眾有特別意義的基本原則，是俄羅斯聯(lián)邦政治、經(jīng)濟、法律體系建設(shè)的根基。首當其沖的是，實施了直接適用之俄羅斯法律明確禁止的行為，且該行為有損國家主權(quán)或國家安全、觸及大多數(shù)社會民眾利益，或損害個人的憲法權(quán)利和自由?！睋?jù)此，外國對俄羅斯采取的單邊經(jīng)濟制裁應(yīng)屬于俄羅斯法律明確禁止的行為，違反俄羅斯反制裁法的裁決可被視為違反俄羅斯公共秩序。俄羅斯于2020年修訂《俄羅斯聯(lián)邦商事訴訟法》（The Arbitrazh Procedure Code of the Russian Federation），賦予俄羅斯商事法院對涉及受制裁俄羅斯個人和實體的案件一定條件下的專屬管轄權(quán)，允許受制裁的俄方當事人向俄羅斯法院申請禁止對方當事人在外國提起訴訟或仲裁的禁令，擴大了其反制裁法在國際商事仲裁領(lǐng)域的適用。

在“佩薩軌道車輛公司申請執(zhí)行瑞典斯德哥爾摩商會仲裁院裁決案”（Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz SA v. UralTransMash）中，在佩薩軌道車輛公司（Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz SA，下稱PESA）向瑞典斯德哥爾摩商會仲裁院（下稱SCC）提起仲裁后，另一方當事人烏拉爾運輸機械廠（Ural Transport Mechanical Engineering Plant JSC，下稱UTM）向俄羅斯法院申請禁止仲裁令并獲得批準。SCC則繼續(xù)推進仲裁程序，并作出有利于PESA的裁決。俄羅斯斯維爾德洛夫斯克州仲裁法院認定：第一，案涉裁決系在俄羅斯法院已經(jīng)頒布禁止仲裁令的情況下作出，違反了俄羅斯關(guān)于專屬管轄的規(guī)定，故有違俄羅斯公共政策；第二，在一些不友好國家對俄羅斯采取制裁的情況下，承認和執(zhí)行針對俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)（UTM）的裁決會損害俄羅斯的公共利益和私人利益。在“瑞士路易達芙訴英孚泰克公司案”（Louis Dreyfus Company Swiss SA v. Infotech Novo LLC）中，俄羅斯北高加索巡回商事法院明確，反制裁法令是俄羅斯公共政策的體現(xiàn)，根據(jù)這些法令，履行對不友好方的義務(wù)（包括承認和執(zhí)行有利于不友好方的仲裁裁決）應(yīng)受到限制。有評論認為，俄烏沖突后，俄羅斯對公共政策保留的適用呈現(xiàn)出狹隘的保護主義傾向。可以預(yù)見，長期被制裁已使俄羅斯逐漸習慣和適應(yīng)被制裁狀態(tài)，俄羅斯將繼續(xù)發(fā)展常態(tài)化的反制裁模式。在涉及對俄羅斯制裁的仲裁裁決司法審查中，俄羅斯采取了擴張性的解釋路徑，未來可能會更廣泛、更激進地適用公共政策保留。涉及對俄制裁的仲裁裁決一旦不利于俄羅斯當事人，在俄羅斯境內(nèi)很可能難以獲得承認和執(zhí)行。

概言之，法院處理外國制裁法與本國反制裁法沖突的司法過程不僅體現(xiàn)了國家利益對私主體利益的制衡，亦反映了單邊主義方法正通過司法審判影響當代國際政治與法律實踐。反制裁措施關(guān)乎國家主權(quán)、內(nèi)政和外交，是受制裁國保護本國國家和公民、組織重大權(quán)益的重要手段。在公共政策問題上，反制裁法對本國法院的約束要比制裁措施對其約束更強，能夠支持和強化法院對公共政策的適用。當被請求承認和執(zhí)行國為受制裁國時，法院極有可能將本國反制裁法或阻斷法列入本國國際公共政策范圍。極端情形下，受制裁國很可能會采取擴張式解釋路徑，通過泛化利用公共政策保留制度反制外國單邊制裁。即便缺乏此類立法，法院仍可能通過靈活解釋公共政策來維護國家利益。因此，公共政策保留是受制裁國應(yīng)對單邊經(jīng)濟制裁的重要法律工具。

（三）被請求承認和執(zhí)行國為第三國

當被請求承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國和受制裁國之外的第三國時，法院地國與單邊經(jīng)濟制裁沒有直接關(guān)聯(lián)，法院沒有必須適用或禁止適用相關(guān)制裁或反制裁法的義務(wù)，理論上僅需按照國際私法規(guī)則和本國關(guān)于公共政策的法律規(guī)定，考慮裁決的執(zhí)行結(jié)果對本國法律秩序可能產(chǎn)生的實質(zhì)影響。然而，單邊經(jīng)濟制裁是一國外交政策的法律表達。盡管“外交政策不能等同于《紐約公約》使用的公共政策……公約意義上的公共政策不一定是擴張國家政治利益的工具”，但在涉及經(jīng)濟制裁的法律糾紛中，第三國法院作為國家司法機關(guān)，對公共政策問題的審查仍難以完全排除對本國外交政策的考慮。具體而言，作為第三國的被請求承認和執(zhí)行國也可細分為兩種情況。

一是被請求承認和執(zhí)行國與制裁發(fā)起國或受制裁國采取了一致的外交立場，或為盟友。這種情形下，如果案涉單邊經(jīng)濟制裁與法院地國雖沒有直接關(guān)聯(lián)，但體現(xiàn)了本國所認同的正義、道德等重要價值理念，或者被承認和執(zhí)行國采取了與案涉單邊經(jīng)濟制裁立場相同的制裁或反制裁措施，則法院仍可能認定案涉制裁或反制裁措施與公共政策具有實質(zhì)關(guān)聯(lián)性。在此基礎(chǔ)上，法院可能會進一步基于國際禮讓的概念，考慮裁決的執(zhí)行是否符合本國政治或外交利益，以及是否可能沖擊本國與盟國的外交關(guān)系，進而決定是否認可外國單邊經(jīng)濟制裁的法律效力。如在一起涉及多國對俄羅斯制裁的仲裁裁決執(zhí)行司法審查案件中，加拿大法院指出，加拿大對俄實施制裁的目標之一在于使加拿大的行動與國際伙伴采取的措施保持一致，從而凸顯加拿大及其盟友在應(yīng)對俄烏沖突時持續(xù)展現(xiàn)團結(jié)。由此可見，加拿大法院極有可能承認其他法域針對俄羅斯實施的國際制裁的效力。在“法國索弗雷加茲公司訴伊朗天然氣儲存公司案”（Sofregaz v. Iranian Natural Gas Storage Company）中，法院亦指出，外國制裁作為外國強制性規(guī)定不能被視為與法國的國際公共政策相關(guān)，除非其同樣含有在國際語境下不可減損的價值和原則。在“雷加佐尼訴塞西亞案”（Regazzoni v. Sethia）中，爭議涉及印度政府針對南非種族隔離政策頒布的制裁令，即禁止印度企業(yè)向南非出口黃麻等商品。盡管案涉制裁與英國無關(guān)且合同約定適用英格蘭法而非印度法，但英格蘭法院認為，由于印度為英國的友好國家，要求當事方履行合同將在友好國家構(gòu)成違法行為并導(dǎo)致合同無效，故應(yīng)尊重友好國家的強制性法律（印度出口禁令），否則將違反英國公共政策并損害國際禮讓。該案雖為國際商事訴訟案件，但基于英國司法中的遵循先例原則，可合理推斷在類似場景下，英國法院在涉制裁仲裁裁決的司法審查案件中，亦可能由本國外交和司法政策出發(fā)考量公共政策問題。

二是被請求承認和執(zhí)行國與特定單邊經(jīng)濟制裁沒有關(guān)聯(lián)，是真正意義上的第三國。在這種情形下，被承認和執(zhí)行國與制裁發(fā)起國（或受制裁國）在案涉經(jīng)濟制裁問題上沒有共同立場，涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決的執(zhí)行直接損害法院地國公共利益的可能性較小，法院通常傾向于從案件本身以及尊重合同自由、交易安全及仲裁秩序等因素來考慮公共政策問題，司法審查中特定國家政治立場等因素的影響相對較小。如在“達美乳業(yè)公司訴巴基斯坦國家銀行案”（Dalmia Diary Industries Ltd. v. National Bank of Pakistan）中，英格蘭法院指出，當一項裁決有利于與英國交好的一國國民而不利于與英國交好的另一國國民，即使前述兩國間互為敵國、相互制裁，執(zhí)行此類裁決也不會違反英國的公共政策。這里所謂的“交好”僅指一般意義上的國家間友好關(guān)系，而非在特定單邊經(jīng)濟制裁問題上的一致立場。由該案與前述“雷加佐尼訴塞西亞案”對比可明顯看出，在英國與案涉制裁無關(guān)的情況下，本國外交政策成為其法院重要的司法考量因素。如果案件當事人僅有一方為英國友好國家國民，則其法院傾向于尊重其盟友的法律規(guī)定；如果案件雙方均來自其盟國，則英國法院更可能由案件本身出發(fā)考慮公共政策問題。

（四）小結(jié)

涉及單邊經(jīng)濟制裁爭議的特殊復(fù)雜性在于公法闖入了私法的領(lǐng)地，政治介入了法律的疆域。法院在仲裁裁決司法審查中，需要在服務(wù)于國家利益的國家公共政策和有利于執(zhí)行裁決的國際公共政策之間作出平衡。雖然美國作為世界強國和最主要的制裁發(fā)起國強調(diào)仲裁友好的立場，在本國單邊經(jīng)濟政策是否屬于公共政策問題上保持了一定的自我克制，但在當前制裁與反制裁斗爭加劇的國際形勢下，制裁發(fā)起國將本國單邊經(jīng)濟制裁解釋為國際公共政策的空間仍然較大。在被承認和執(zhí)行國為受制裁國的情形下，國家則有極大可能倚重公共政策保留制度以對抗外國制裁，維護本國主體權(quán)益。在被承認和執(zhí)行國為制裁發(fā)起國和受制裁國之外的第三國的情形下，本國外交政策同樣可能成為法院重要考量因素。可見，對于涉及單邊經(jīng)濟制裁的仲裁裁決，其承認和執(zhí)行面臨極大的不確定性。

四

中國路徑：解構(gòu)與完善

在當前日趨嚴峻復(fù)雜的國際形勢下，中國遭受的外國單邊經(jīng)濟制裁不斷增多。研究如何在立法、執(zhí)法和司法等維度反制外國制裁的重要性因而日益凸顯。從司法維度看，如欲抵消或減小外國制裁的影響，一種可能的方式是通過法院行使自由裁量權(quán)，以公共政策逐案否定其適用性。在對域外制裁發(fā)起國、受制裁國和第三國對涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決公共政策審查實踐進行比較分析的基礎(chǔ)上，下文將從中國面臨的外部制裁形勢出發(fā)，對中國公共政策適用的理論和實踐進行分析，并立足國家長期發(fā)展利益和當前反外國制裁法律斗爭的需要，對人民法院在涉制裁的仲裁裁決司法審查中如何完善公共政策審查提出建議。

（一）中國法院在公共政策審查問題上的主要立場和實踐

1.主要立場

從既有司法案例看，在中國地方法院呈報擬拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決的案例中，涉及《紐約公約》第5條第2款所規(guī)定的公共政策問題的案例總體占比較低，其中絕大多數(shù)擬拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決的裁判意見最終未獲最高人民法院支持。總體而言，中國法院在仲裁裁決司法審查中對于公共政策呈現(xiàn)出主動審查、謹慎適用、避免濫用的立場，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，公共政策所維護的是與社會公眾普遍相關(guān)的國家重大利益。最高人民法院明確：《紐約公約》第5條第2款乙項規(guī)定的違反公共政策的情形，應(yīng)當為承認和執(zhí)行外國仲裁裁決將導(dǎo)致違反中國法律基本原則、侵犯中國國家主權(quán)、危害社會公共安全、違反善良風俗等足以危及中國根本社會公共利益的情形；裁決的承認和執(zhí)行所影響的社會公共利益，應(yīng)為關(guān)系到全體社會成員或社會不特定多數(shù)人的利益，為社會公眾所享有，為整個社會發(fā)展存在所需要的利益，裁決的結(jié)果對個體當事人的影響并不在公共政策的審查范圍之內(nèi)。

其二，違反中國法律規(guī)定并不當然構(gòu)成違反公共政策。既有案例明確，違反中國行政法規(guī)和部門規(guī)章強制性規(guī)定以及錯誤理解和適用中國法律，不能完全等同于違反中國的公共政策。法院在公共政策司法審查中，應(yīng)當根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》和《紐約公約》相關(guān)規(guī)定，視個案情形進行通盤考量。

其三，法院負有主動審查公共政策問題的職責。《紐約公約》第5條規(guī)定，法院可以主動審查爭議事項是否不可仲裁以及承認或執(zhí)行裁決是否有違公共政策。《全國法院涉外商事海事審判工作座談會會議紀要》則規(guī)定，無論當事人是否提出，法院均應(yīng)依職權(quán)主動審查公共政策。依《全國法院涉外商事海事審判工作座談會會議紀要》第106條，人民法院應(yīng)依職權(quán)審查仲裁裁決是否存在裁決事項依中國法律不可仲裁，以及承認和執(zhí)行仲裁裁決是否違反中國公共政策。

其四，法院應(yīng)嚴格、謹慎適用公共政策。為避免公共政策被濫用或不當適用，中國規(guī)定了嚴格的審批程序：法院擬不予執(zhí)行涉外仲裁裁決、撤銷涉外仲裁裁決或者拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決的，應(yīng)逐級呈報最高人民法院審查，在最高人民法院答復(fù)前，不得制發(fā)裁定。司法實踐中，如果存在其他可以拒絕承認和執(zhí)行的事由，法院一般不再適用公共政策保留。

2.實踐中存在的問題

人民法院對涉外和外國仲裁裁決承認和執(zhí)行中的公共政策的立場，在涉及敏感涉外問題裁決的司法審查中亦得到體現(xiàn)，但在涉及外國單邊經(jīng)濟制裁的案件中尚有需進一步明確之處。

在“北京泡泡瑪特文化創(chuàng)意有限公司與阿迪達斯體育（中國）有限公司申請撤銷仲裁裁決民事裁定書”案中（下文分別將當事方簡稱為“泡泡瑪特公司”和“阿迪達斯中國公司”），阿迪達斯中國公司因發(fā)表涉疆問題負面言論，被商務(wù)部和官方媒體點名批評，但未被中國政府列入制裁名單。為避免商業(yè)風險，泡泡瑪特公司要求阿迪達斯中國公司推遲履約，阿迪達斯中國公司遂向中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會提起仲裁。仲裁庭認為，阿迪達斯中國公司有關(guān)言論僅引起普通輿情，不應(yīng)影響雙方的合同履行，泡泡瑪特公司要求延期履約的行為構(gòu)成根本違約。泡泡瑪特公司繼而提起公共政策抗辯，申請法院撤裁。北京市第四中級人民法院指出，“‘社會公共利益’意指公共秩序、善良風俗以及全體社會成員的共同利益。本案仲裁裁決系對雙方基于合同產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)作出的裁決，裁決結(jié)果僅涉及合同當事人，并不涉及社會公共利益”，其遂駁回了泡泡瑪特公司的撤裁申請。在該案中，對于未被列入中國反制清單的當事人，法院未僅因其不妥言行就將裁決的承認和執(zhí)行上升至違反中國社會公共利益的高度，恰當?shù)匕盐樟松婕肮舱邌栴}的司法審查尺度，符合中國一貫審慎的司法立場。

值得注意的是，上述案件并未直接涉及外國制裁或中國的反制裁措施，而當案件對此直接涉及時，情況會變得更加復(fù)雜。在“麥格理銀行有限公司申請承認與執(zhí)行新加坡國際仲裁中心仲裁裁決案”中，首席仲裁員為英國埃塞克斯園大律師事務(wù)所律師，裁決有利于申請人麥格里銀行有限公司。2021年3月，該律師事務(wù)所因其4名律師在事務(wù)所官網(wǎng)發(fā)布所謂涉疆問題“法律聲明”，被中國外交部列入制裁名單。被申請人萬達控股集團有限公司據(jù)此提出兩項公共政策抗辯：一是案涉裁決首席仲裁員所屬律師事務(wù)所被中國政府制裁，故裁決有失公正；二是萬達公司從事液化氣管道業(yè)務(wù)，系影響社會民生工程的中國企業(yè)，符合《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（下稱《阻斷辦法》）規(guī)定的情形，故案涉裁決違反了《阻斷辦法》，希望法院考慮中央“六穩(wěn)六?！闭呒氨Ｗo民營企業(yè)發(fā)展的精神，對其訴請予以支持。這是中國法院對涉反制裁措施的仲裁裁決進行司法審查的首案，引發(fā)廣泛關(guān)注。

在中國建立了反制裁法律體系的情形下，上海金融法院作為被請求承認和執(zhí)行法院，在該案涉公共政策的問題上需要對三個層次的問題作出判斷：一是中國反制裁措施以及阻斷立法是否屬于公共政策；二是案涉裁決中的法律適用是否違反中國反制裁法或阻斷法；三是相關(guān)制裁措施的涵蓋范圍如何確定。對于第一個問題，上海金融法院在該案裁定中并未予以討論和闡明。對于第二個問題，該法院認為，被申請人并未提供證據(jù)證明案涉裁決中適用的法律是《阻斷辦法》的禁止對象，故該案與《阻斷辦法》所規(guī)定的外國法不當域外適用并無相關(guān)性。從案情看，該案爭議本身確實并不屬于《阻斷辦法》的適用范圍，《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第2條規(guī)定：“本辦法適用于外國法律與措施的域外適用違反國際法和國際關(guān)系基本準則，不當禁止或者限制中國公民、法人或者其他組織與第三國（地區(qū)）及其公民、法人或者其他組織進行正常的經(jīng)貿(mào)及相關(guān)活動的情形?！痹摪覆⑽瓷婕巴鈬珊痛胧┑牟划斢蛲膺m用，萬達公司系以“仲裁員被中國政府制裁”和其為“從事影響中國社會民生工程的液化氣管道業(yè)務(wù)企業(yè)”為由，申請人民法院適用《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》拒絕承認和執(zhí)行案涉裁決。但鑒于涉制裁案件的高度敏感性，司法機關(guān)是否有權(quán)在案件審理過程中直接認定《阻斷辦法》禁令清單的范圍，這一問題值得思考。對于第三個問題，該法院認為，外交部制裁公告并未明確對英國埃塞克斯園大律師事務(wù)所的制裁是否涵蓋該所旗下律師，且制裁決定作出時該案涉仲裁裁決已完成，故不存在《紐約公約》第5條規(guī)定的不予承認和執(zhí)行的情形。該法院并未僅因案涉裁決仲裁員受到外交部制裁，就以“反制裁”為名認定裁決的執(zhí)行違反公共政策，體現(xiàn)了中國在公共政策問題上一貫審慎的司法立場。但它明確認定，外交部制裁對象僅針對該律師事務(wù)所而非其律師，這一觀點值得商榷。需要強調(diào)，對外交部制裁措施含義的解釋屬于外交事務(wù)。外交事務(wù)在層級上屬于中央事權(quán)，在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，法院（特別是地方法院）無權(quán)對之展開“司法解釋”。不僅如此，對制裁措施加以一定“模糊”處理是各國通行做法，這有利于增強相關(guān)制裁措施的震懾力。該法院未經(jīng)反外國制裁相關(guān)工作機制確認，即以司法裁定的方式認定制裁律師事務(wù)所不等于制裁該所律師的做法在法理上存在缺陷，在實踐上會不當減損中國外交部制裁措施的效力。

可見，由于中國反制裁法律體系建立時間不長，在反制裁法律法規(guī)的司法適用中，法律規(guī)定與實踐需求尚未完全匹配。事實上，在涉及單邊經(jīng)濟制裁的仲裁裁決公共政策司法審查中，中國司法機關(guān)正面臨一系列新問題，具體包括：應(yīng)如何把握涉制裁仲裁裁決司法審查中適用公共政策的基本原則；中國反制裁法律法規(guī)是否應(yīng)當構(gòu)成中國的公共政策；個案中如何合理地解釋和適用公共政策，等等。對于這些問題，在理論上有必要予以厘清，在實踐中亦需通過出臺司法解釋、司法指引等方式，進一步明確反外國制裁法律法規(guī)司法適用的合理尺度。

（二）中國涉制裁仲裁裁決公共政策審查路徑的明晰和完善

當今世界正處于百年未有之大變局的加速演進期，國際形勢復(fù)雜多變，大國博弈與陣營對抗加劇，全球治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。中國司法機關(guān)應(yīng)從公共政策司法審查的長期立場和實際需要出發(fā)，秉持尊重國際多邊機制的一貫立場，選擇性借鑒域外做法，探索寬嚴適當?shù)乃痉▽彶樵瓌t，形成在反制外國制裁、捍衛(wèi)國家利益和維護國際商事仲裁制度、營造良好涉外法治環(huán)境之間實現(xiàn)平衡的有效路徑。

1.在對外國制裁的司法反制中堅持審慎適用公共政策保留的基本原則

由域外實踐觀之，制裁發(fā)起國和受制裁國在仲裁裁決司法審查中的公共政策問題上，往往呈現(xiàn)不同的立場和走向。與美國、俄羅斯不同，中國在制裁和反制裁問題上面臨不同情勢。一方面，中國一貫反對非法單邊制裁，采取反制裁措施是維護國家利益的被動應(yīng)對之舉。簡單地借鑒美國法院做法，以維護國際商事仲裁制度發(fā)展為由過度自我設(shè)限，僵化排除中國反制裁法在仲裁裁決司法審查中的作用，顯然不利于中國反制裁立法意旨的實現(xiàn)。另一方面，雖然極端承壓下的俄羅斯反制裁措施及成效一定程度上可為中國提供參考和借鑒，但也要看到其特殊背景下的司法做法對國際商事仲裁的過度介入可能使國際投資者和商事交易主體對俄羅斯的營商和法治環(huán)境產(chǎn)生疑慮，導(dǎo)致其喪失更多長期發(fā)展機會?？梢?，簡單仿效美國強調(diào)在公共政策問題上的自我克制，或者仿效俄羅斯過度擴大對公共政策的適用，都不是中國的最優(yōu)選擇。

近年來，中國持續(xù)推進涉外領(lǐng)域立法，加快構(gòu)建反制裁法律法規(guī)體系，強化以法律手段反制外國制裁。同時，中國一直嚴格遵守和善意履行已經(jīng)締結(jié)或參加的國際條約，堅定維護以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序。人民法院在國際商事仲裁領(lǐng)域?qū)徤鬟m用公共政策保留不僅是中國尊重國際多邊機制、認真履行國際條約義務(wù)的體現(xiàn)，也有助于中國在單邊經(jīng)濟制裁肆意蔓延、多邊貿(mào)易體制和全球經(jīng)濟秩序受到嚴重沖擊的亂象下，繼續(xù)穩(wěn)步優(yōu)化營商環(huán)境、提升涉外法律服務(wù)水平、增強在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的核心競爭力。

2.明確反制裁法律法規(guī)在公共政策問題上的適用空間

在涉及制裁的場景下，被申請承認和執(zhí)行的仲裁裁決很可能適用了中國反制的外國單邊制裁或者應(yīng)阻斷適用的外國法律和措施，《中華人民共和國反外國制裁法》（下稱《反外國制裁法》）和《阻斷辦法》等反制裁法律法規(guī)是否構(gòu)成公共政策規(guī)范，遂成為判斷有關(guān)裁決的承認和執(zhí)行是否違反中國公共政策的關(guān)鍵前提。

就《反外國制裁法》而言，學界已經(jīng)從國際條約適用、習慣國際法規(guī)則以及條文設(shè)計等多個角度論證該法符合《國家責任條款草案》關(guān)于反措施的限制性要求，具有國際法上的合法性和正當性?！斗赐鈬撇梅ā肥侵袊粗撇梅审w系的核心，明確規(guī)定中國有權(quán)針對違反國際法和國際關(guān)系基本準則、干涉中國內(nèi)政的外國歧視性限制措施采取相應(yīng)的反制措施，其目的是維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保護中國公民、組織的合法權(quán)益，任何組織和個人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國國家對中國公民、組織采取的歧視性限制措施。參見《中華人民共和國反外國制裁法》第1條、第3條、第12條。該法及其反制裁措施作為國家重大利益和外交政策的法律表達，顯然屬于中國國際公共政策的范疇。2025年3月23日，國務(wù)院公布施行了《實施〈中華人民共和國反外國制裁法〉的規(guī)定》（下稱《實施規(guī)定》）。《實施規(guī)定》以《中華人民共和國對外關(guān)系法》《反外國制裁法》等法律為上位法依據(jù)，根據(jù)反制裁形勢發(fā)展的需要，進一步擴充了中國反外國制裁法律法規(guī)的適用范圍，還對中國反制措施和反制程序進行了細化完善，進一步強化了部門間協(xié)同和反制措施的執(zhí)行落實。作為《反外國制裁法》的配套性法規(guī)，其立法意旨與《反外國制裁法》一脈相承，同樣應(yīng)屬于中國公共政策的范疇。

《阻斷辦法》是專門用于阻斷外國法律和措施不當域外適用的反制裁法規(guī)。依之，有關(guān)部門可經(jīng)相關(guān)工作程序及授權(quán)，發(fā)布不得承認、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的禁令。由中央國家機關(guān)有關(guān)部門參加的工作機制在評估有關(guān)外國法律與措施是否存在不當域外適用情形時，主要考慮其是否違反國際法和國際關(guān)系基本準則，是否影響中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益以及中國公民、法人或者其他組織合法權(quán)益等。上述考慮因素與前文所述最高人民法院明確的中國公共政策的范圍存在高度重合性。然而，由于《阻斷辦法》在性質(zhì)上僅為部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，將《阻斷辦法》納入中國公共政策規(guī)范并據(jù)此在必要時拒絕承認和執(zhí)行外國仲裁裁決存在上位法依據(jù)缺失的問題?！斗赐鈬撇梅ā奉C布實施后，這一問題得到解決。該法明確規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等均可針對任何危害中國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為采取必要反制措施。這一授權(quán)性條款，在國家立法層面為中國構(gòu)建體系完備、層級和形態(tài)多樣的反外國制裁體系提供了法律依據(jù)，解決了此前部分涉及反制措施的法律效力層級不足的問題，增強了中國反外國制裁法律措施的協(xié)同性和反外國制裁法律斗爭的靈活性。

值得注意的是，從中國既往司法實踐看，違反行政法規(guī)和部門規(guī)章的強制性規(guī)定并不當然構(gòu)成對中國公共政策的違反。不過，上述立場不應(yīng)理解為行政法規(guī)和部門規(guī)章必然不構(gòu)成中國的公共政策規(guī)范。對公共政策的判斷，首先應(yīng)考慮相關(guān)法律法規(guī)所維護的是否為國家重大利益、基本政策、基本道德或法律原則。對于《實施規(guī)定》《阻斷辦法》這類關(guān)涉國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的反制裁專門領(lǐng)域的行政法規(guī)和部門規(guī)章，人民法院將其納入中國公共政策規(guī)范具有合理性。此外，允許法院維護本國重大政治利益，是確保《紐約公約》適應(yīng)國際政治變化并持久發(fā)揮作用的必然選擇。著眼當前中國面臨的反制裁形勢和未來司法實踐的需要，最高人民法院應(yīng)盡快制定司法政策，明確《反外國制裁法》及其《實施規(guī)定》和《阻斷辦法》構(gòu)成公共政策規(guī)范，以便人民法院在涉及單邊經(jīng)濟制裁與反制裁的案件中掌握尺度，穩(wěn)妥處理中國反制裁法和阻斷法的司法適用問題。此舉既是維護國家核心利益的必要手段，也不違反《紐約公約》的立法意旨。

3.合理解釋和適用公共政策

根據(jù)當前國際形勢和人民法院在處理涉制裁案件時面臨的實際問題，中國應(yīng)著眼長遠，就涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行形成合理、寬嚴適當?shù)墓舱呓忉尯瓦m用思路。

一是謹慎確定中國相關(guān)部門采取反制措施的實施范圍。反制裁和阻斷立法涉及國家公共利益，其適用和解釋應(yīng)視國際形勢的發(fā)展而保持必要的靈活性，這是各國反制裁和阻斷立法的普遍共性。當前，中國反制裁法律體系建設(shè)仍在持續(xù)推進和完善中，外部環(huán)境復(fù)雜多變，存在相關(guān)反制清單和阻斷禁令滯后和不斷調(diào)整的可能性。人民法院對《反外國制裁法》及其《實施規(guī)定》和《阻斷辦法》的司法適用，特別是在確認有關(guān)情形是否屬于中國反制的外國制裁或者阻斷適用的禁令清單范圍時，應(yīng)綜合考慮中國法律規(guī)定和國際形勢等因素，避免簡單、機械地“唯禁令清單是瞻”；必要時，人民法院可通過有關(guān)工作機制征求相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的意見后，將有關(guān)意見一并納入裁判考慮，參見《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第4條。避免因相關(guān)部門暫未公布或未及時調(diào)整相關(guān)清單和禁令等技術(shù)原因，使中國反制裁法律法規(guī)的立法意旨落空。

二是注意中國反制裁法律法規(guī)在國際商事仲裁裁決司法審查個案中適用的必要性。涉單邊經(jīng)濟制裁的國際商事爭議往往比較復(fù)雜，外國歧視性限制措施的適用未必是仲裁中的決定性因素，司法審查對爭議事實以及是否違反公共政策的評估和裁判還需要考慮比例原則，即外國歧視性限制措施對裁決的作出發(fā)揮了多大作用、裁決是否以及在多大程度上違反中國的反制裁措施、這種違反是否必然構(gòu)成違反公共政策以及所涉及的是社會公共利益還是個體利益等?；诜粗撇门c公共政策保留制度的雙重復(fù)雜性，在涉及單邊經(jīng)濟制裁的仲裁裁決司法審查中，人民法院應(yīng)參考既有處理模式，將反制裁法律法規(guī)的適用作為底線方案，如存在其他可以拒絕承認和執(zhí)行的事由，則不宜以反制裁法律法規(guī)為依據(jù)適用公共政策保留，避免對國家外交政策造成干擾。但是，如相關(guān)裁決系依《反外國制裁法》確認的外國制裁或依《阻斷辦法》確認的外國法律和措施為主要法律依據(jù)作出，且承認和執(zhí)行之將明顯違背中國反制裁法律法規(guī)的立法意旨，則人民法院應(yīng)以其違反社會公共利益為由，拒絕承認和執(zhí)行之。

三是在案涉外國單邊經(jīng)濟制裁旨在限制中國核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展且影響中國重大權(quán)益的情況下，人民法院可以考慮適用公共政策保留。近年來，美國等國家持續(xù)對中國半導(dǎo)體、量子計算機和人工智能等關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)“卡脖子”，不斷加大打壓、遏制和圍堵力度，嚴重損害中國合法權(quán)益、嚴重阻礙國際科技交流與經(jīng)貿(mào)合作以及全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全順暢運轉(zhuǎn)。在此背景下，人民法院可參考俄羅斯法院在前述“佩薩軌道車輛公司申請執(zhí)行瑞典斯德哥爾摩商會仲裁院裁決案”中的做法，即如果有關(guān)外國制裁的影響超越一般企業(yè)的個體利益而直接影響中國重大發(fā)展利益，人民法院可以其違反中國社會公共利益為由拒絕承認和執(zhí)行。

四是作出裁決的仲裁員如為中國制裁對象，承認和執(zhí)行該裁決不必然違反公共政策。就涉及單邊經(jīng)濟制裁的案件而言，仲裁員存在偏見確有可能影響其公正性和獨立性，但在審慎適用公共政策的基本原則下，人民法院不宜僅因仲裁員受到中國制裁，就拒絕承認和執(zhí)行由其作出或參與作出的裁決。遇此情形，人民法院應(yīng)綜合考量有關(guān)仲裁員的具體言行、仲裁庭組成、相關(guān)信息是否向當事人披露、裁決作出和相關(guān)仲裁員被列入制裁清單的時間關(guān)系、裁決是否明顯存在偏見并導(dǎo)致中國當事人的權(quán)利受損等因素，對承認和執(zhí)行有關(guān)裁決是否確實會違反中國社會公共利益進行客觀評估。此外，參照中國既往司法審查實踐，如果仲裁程序中存在違反程序公正情形，可依據(jù)《紐約公約》第5條第1款予以拒絕承認和執(zhí)行，不必再適用公共政策保留。

五

結(jié)語

當前，中國面臨的國際環(huán)境日趨嚴峻復(fù)雜，一些國家持續(xù)加大對華經(jīng)濟制裁的力度和廣度，企圖遏制中國發(fā)展。隨著中國反制裁法律體系建設(shè)和涉外法律斗爭的推進，人民法院有必要對涉制裁仲裁裁決的承認與執(zhí)行進行合理的司法審查，以確保不因承認和執(zhí)行有關(guān)外國仲裁裁決而違背中國反外國制裁法律法規(guī)的立法意旨。同時，國際仲裁裁決的便利執(zhí)行是仲裁制度發(fā)展的關(guān)鍵，也是國際經(jīng)貿(mào)合作持續(xù)深化的重要保障。因此，中國在堅決推進涉外法律斗爭的同時，應(yīng)當平衡好司法和仲裁之間的關(guān)系，把握好司法監(jiān)督的適度性。在涉制裁仲裁裁決的承認和執(zhí)行司法審查中，人民法院應(yīng)合理設(shè)立解釋和適用公共政策的尺度，形成寬嚴適度、有原則也有例外的司法審查路徑，更為穩(wěn)妥慎重地維護中國國家、公民、組織的合法權(quán)益，實現(xiàn)中國反制外國制裁和營造良好涉外法治環(huán)境目標的平衡推進。

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《國際法研究》2026年第2期目錄

【專稿】

1.國際投資仲裁司法審查：中國立場檢視與制度構(gòu)建

劉敬東

【單邊經(jīng)濟制裁研究】

2.美國經(jīng)濟制裁域外效力的實現(xiàn)路徑與法律應(yīng)對

孫南翔

3.金融“去中心化”場景下美國制裁的權(quán)力重塑與規(guī)范變遷

——從依賴、反規(guī)避到架構(gòu)性權(quán)力

郭華春

4.論涉單邊經(jīng)濟制裁仲裁裁決承認和執(zhí)行的公共政策審查問題

霍政欣、陳靜

【國際法院咨詢意見研究】

5.法理闡發(fā)與規(guī)范協(xié)調(diào)：國際法院“以色列對聯(lián)合國等第三方實體的義務(wù)案”評析

梁卓

6.從國際法院氣候變化問題咨詢意見看“禁止損害”的法律地位

何丹、茍海波

7.國際刑法中間接共同犯罪的規(guī)范擴張與理論移植之批判

金欣如、劉大群

8.《馬拉喀什條約》視域下閱讀障礙者著作權(quán)合理使用的國際立法比較及中國方案

吳高

9.國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性損害救濟的新發(fā)展與中國因應(yīng)

劉洪巖、王雨陽

10.外國駐華外交領(lǐng)事機構(gòu)中國籍雇員管理的制度建構(gòu)

鐘佳、孔得建、王佳

《國際法研究》（雙月刊）是中國第一本原創(chuàng)性國際法專業(yè)中文期刊，2014年5月創(chuàng)刊，單月15日出版發(fā)行。本刊前身是創(chuàng)刊于2006年的《國際法研究》集刊，共出版9卷。本刊的辦刊宗旨為深入研究國際法領(lǐng)域的理論和實踐，反映國內(nèi)外國際法學發(fā)展的最新動態(tài)和重要成果，推動中國國際法學研究的繁榮發(fā)展。本刊誠摯邀請海內(nèi)外專家學者賜稿，來稿可包括論文、譯文、案例評析、書評等。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 王曉慧

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