美國前國安顧問：對華科技競爭，美國需占領四個“制高點”｜IPP編譯

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導語：2026年4月15日，美國前總統國家安全事務助理杰克·沙利文在《外交事務》雜志撰文指出，美國若想在對華科技競爭中占據優勢，就不能再把競爭理解為單純比拼下一項突破性創新的“短跑”，而必須圍繞技術—工業基礎、軍事創新、數字秩序塑造以及對華競爭中的穩定與合作，系統守住決定國家實力轉換能力的關鍵“制高點”。

沙利文指出，中國除了創新追趕能力的提升，更在通過生產能力、規模優勢和對關鍵投入品的控制，把技術進步迅速轉化為覆蓋經濟與國家安全體系的現實力量；美國要有效應對，就必須在持續創新之外，重新掌握先進制造、關鍵供應鏈、技術擴散和制度執行能力，以一場著眼數十年的國家工程，重建技術優勢與戰略主動。

杰克·沙利文（Jake Sullivan）

哈佛大學肯尼迪政府學院治國方略與世界秩序實踐講席教授。他曾于2021年至2025年擔任美國拜登政府的國家安全事務顧問。

如今，技術已成為中美競爭以及更廣泛塑造世界格局之爭的核心戰線，美國必須再次作出調整。這場競爭正在半導體、人工智能、生物技術和清潔能源等前沿領域展開。華盛頓若想勝出，就需要對何為成功作出清晰界定，并制定一套明確且連貫的實現路徑。

數十年來，美國對華政策建立在一個判斷之上：中國本質上與美國跑的是同一場比賽，只不過落后幾步。中國一度被視為一個“模仿者”——善于復制、創新滯后，且最終仍依賴于獲取西方技術。美國的領先地位則被認為是穩固的，甚至具有延續性。

但這一判斷并未被現實所證實。中國在創新上不再僅僅是追趕美國。中國正奉行一套邏輯：將生產能力、規模優勢以及對關鍵投入品的控制，置于國家戰略的核心位置。

美國更多聚焦于維持自身在創新突破上的領先，確信這些突破會自然外溢并轉化為經濟、軍事和軟實力；而中國則更關注這種“外溢效應”本身，力圖將技術進步轉化為覆蓋整個經濟體系和國家安全體系的實際能力。換言之，中美開啟了不同的賽道。盡管這種轉變是逐步發生的，但其后果如今已無法忽視。在一個又一個領域，中國已經或正在現代經濟賴以運轉的諸多基礎層面上建立起主導地位。

美國人往往傾向于關注哪個國家能率先實現下一項令人矚目的創新。但這種框架既會誤導判斷，也會適得其反。這場競爭并不存在一個明確的終點，其橫跨廣泛多樣的領域。倘若他國在技術部署上更快，那么率先發現新的突破已不再足夠；倘若對生產至關重要的投入品和產能并不掌握在美國及其盟友手中，那么僅僅在設計上領先也同樣不夠。華盛頓的目標，必須是在這些不同維度上同時建立起優勢。

成功意味著要培育一個能夠持續推動創新的技術—工業基礎，迅速調整美國軍隊以威懾重大沖突，并推動美國的數字基礎設施與標準向外擴散；與此同時，也要在共同利益問題上保持與中國開展合作的空間，以避免陷入一場使整個世界都更糟糕的“逐底競爭”。

確保實現這些目標，必須成為21世紀美國治國理政的核心任務。要做到這一點，就需要一種跨越黨派界限、并能夠延續多個政府任期的觀念轉變。但現在就把這種轉變固定下來，已具有緊迫性，因為技術力量正在以前所未有的速度和程度，直接轉化為地緣政治力量。而且，美國也在很長時間以來第一次真正面對一個旗鼓相當的競爭對手。

按自己的方式行事

成為全球科技領導者，已經成為中國國家權力運作的一項組織原則。北京的產業政策圍繞這一目標展開，其戰略設計也著眼于長期。中國領導層正試圖讓世界其他國家對中國形成依賴，同時讓中國擺脫對外部的依賴。并且，他們判斷，要實現這一目標，中國并不需要在每一個前沿領域都處于領先地位。相反，中國需要控制那些具有杠桿效應的關鍵節點——也就是發達經濟體和現代軍隊賴以運轉的投入品與系統。北京已經掌握了其中若干節點，包括稀土加工、藥品前體原料和電池，并正努力在機器人等其他領域占據類似位置。

與此同時，中國在實現技術突破方面也已大為進步。以電池產業鏈為例，在掌握該產業鏈之后，中國得以在電池創新上迅速領跑，如今生產了全球70%以上的鋰離子電池，并控制著全球約四分之三的電池單體制造產能。現在，中國正試圖在生物技術產業復制這一模式。

中國之所以能夠推進這一宏大戰略，與其政治體制密切相關。與華盛頓不同，北京擁有高度集中的權力，能夠以更快速度和更強協同性將龐大的國家資源導向國家目標。國有銀行、產業政策、政府采購和監管體系彼此配合、協同推進。軍用與民用領域之間并不存在實質性的分隔，因此民用技術突破能夠直接流入國家安全體系。

與此同時，國家也不受自由市場約束，這意味著它可以以驚人的規模調動投入資源，并為高度激烈的競爭提供補貼；在這種競爭中，大多數受扶持企業會失敗，但少數“冠軍企業”會脫穎而出，并有能力主導全球性產業。為了換取長期收益，短期低效和大規模資本錯配都被視為可以容忍的代價。

長期以來，美國一直將中國體制斥為過于僵化，不適合進行前沿創新。毫無疑問，美國體制——民主、資本主義、有限政府、世界一流大學、強有力的知識產權保護，以及一個由市場自行決定優勝劣汰的自由市場體系——確實孕育出了一系列令人矚目的變革性突破。美國既無法復制中國的路徑，也不應試圖這樣做。但美國人必須找到屬于自己的競爭方式，在這一更為廣闊的賽場上展開較量——不僅要持續創新，還要能夠生產先進技術，并掌控那些將為其經濟和國防工業基礎提供支撐的關鍵投入品。

系統更新

一項有效的美國技術戰略，應當致力于確立并守住四個“制高點”。所謂“制高點”，是指能夠帶來持久結構性優勢的位置。它能夠產生具體、可衡量的結果，將政策與美國民眾的現實生活直接連接起來。

首先，美國必須重振其技術—工業基礎。這不僅是為了維持其在創新前沿的地位，更是為了形成足夠的生產能力，使先進技術能夠在多元化、韌性更強的供應鏈中，并在與盟友和伙伴協作的基礎上，實現規模化生產。

與此同時，美國軍方必須著力于快速創新與快速適應，這對于在多個戰區遏制中國至關重要，尤其關系到臺灣海峽和平與穩定的維持。

華盛頓還必須構建一種民主的數字秩序，使美國技術成為主導性范式，并以高標準的安全保障、透明的融資機制以及對人權和數據隱私的尊重為支撐。

最后，這一路徑還必須為中美關系確立起一個最低限度的穩定基礎，并推動兩國開展有實質意義的合作，以防止滑向一場令所有人都受損的“逐底競爭”。

這些“制高點”彼此之間是相互強化的。一個得到重振的技術—工業基礎，將支撐美國的軍事實力和經濟韌性。能夠遏制臺海戰爭的軍事創新，將保護美國產業，并維護充滿活力的全球經濟。一個以民主價值而非威權價值為根基的全球數字秩序，則將塑造出一種讓不同背景、不同信念的人都能夠自由參與其中的經濟體系。其他方面亦是如此。

對這一戰略而言，有三大類技術至關重要。

第一類是計算技術，包括半導體、量子信息系統，以及尤為關鍵的人工智能。

第二類是生物技術與生物制造，涵蓋從藥物發現到建筑材料的合成生產。

第三類是清潔能源，尤其是由電池、電機、芯片和電力電子構成的“電動技術棧”。

這三類技術之間是相互支撐的：更強的算力和更充足的清潔能源將提升人工智能能力，而更先進的生物技術和更強大的電動技術棧，則會把這種進步轉化為科學與產業層面的實際收益。

如果美國能夠成功占據并守住這些“制高點”，它就能形成持久的杠桿優勢。但如果做不到這一點，它所面臨的風險不僅是創新落后，還包括失去一種至關重要的行動自由。隨著美國工業實力被逐步掏空，對手施加的壓力也將削弱華盛頓對關鍵軍事技術供應鏈的掌控能力，美國經濟活力與軍事威懾力都將隨之受損。隨著對報復的擔憂不斷加深，美國將更難對來自中國或其他國家的脅迫行為與不公平做法采取防護性反制措施。而隨著美國全球影響力的下降，它為本國民眾提供機會與安全的能力也將一并減弱。

技術支撐

近幾十年來，美國逐漸形成一種看法：技術設計和科研天然是美國的強項，而制造業則只是一個成本中心，可以安全地轉移到海外。但人們日益清楚地看到，創新無法與生產相分離，因為制造環節一旦外流，工藝工程方面的知識與經驗也會隨之流失。久而久之，這種知識外流會侵蝕支撐技術領先地位的反饋回路。歷史已經表明，投資于一個多元且富有韌性的制造業基礎具有重要價值。

經濟學家達龍·阿西莫格魯和西蒙·約翰遜曾梳理指出，在工業革命時期，許多擁有工匠和技工背景的人，后來成為推動發明不斷向前發展的創新型工程師。一個國家如果其人民不再親手制造、不再改進技術，就會逐漸喪失推進這些技術進步的能力。而一個任由其整體工業基礎走向萎縮的國家——放棄制度性知識、放松對供應鏈的掌控，并失去生產體系應有的深度與多樣性——也將更難在某些關鍵領域建立起實力。美國不能允許這種情況發生。

要重振美國的技術—工業基礎，華盛頓必須推行一項雙軌并進的國家戰略：第一，推動創新和先進制造；第二，保護這些進步成果，防止其受到不公平競爭和惡意利用的侵蝕。

推動創新，要求美國更好地調動和利用其人力資本、金融資本和戰略資本。這首先要從移民政策入手，使最優秀的科學與工程人才更容易來到美國，并在美國長期留下來。人工智能等關鍵領域中有相當高比例的工程師來自其他國家，而讓這些高技能人才在美國發展職業生涯，顯然符合美國自身利益。美國政府還應大幅強化聯邦研發投入，將其恢復到20世紀60年代的歷史高位；對基礎研究進行大規模注資，其戰略投資回報將超過其他任何一項聯邦支出。與此同時，加大對清潔能源項目的投資，也將有助于為充足的電力供應奠定必要基礎，從而為人工智能等技術提供支撐，同時避免電價飆升及有害的環境后果。

2022年的《芯片與科學法案》以及《通脹削減法案》等立法里程碑——這兩項法案都聚焦于提升美國半導體和清潔能源領域的產能——表明政府行動能夠有效促進制造業發展。但美國仍需要一套更全面、更一體化的產業戰略。一個可資借鑒的范例是“曲速行動”（Operation Warp Speed），即特朗普第一屆政府在新冠疫情期間推出、旨在盡快研發并部署疫苗的政府計劃。

“曲速行動”（Operation Warp Speed）是2020年新冠疫情期間推出的一項聯邦計劃。計劃通過政府出資和承擔風險，把很多原本串行進行的步驟改成并行推進，比如一邊做臨床試驗，一邊提前建設產能、簽采購合同。圖源：美國白宮

該行動的成功表明，只要目標明確且具備政治支持，美國政府就能夠迅速協調風險、需求與供給。美國應發起類似的動員，推動先進電池、無人機等前沿技術的本土生產，并在美國工廠內部署更先進的機器人與人工智能。這一路徑尤其有助于那些缺乏資金和內部專業能力、難以自行完成現代化改造和擴張的中小制造企業。任何成功的政策，也必須著眼于幫助工人轉向高技能崗位，而不是將他們視為可被輕易替代和犧牲的對象。

落實到實踐層面，這意味著要部署一整套相互配合的政策工具，推動私人資本流向那些具有戰略重要性、但尚未吸引到足夠成長資金的領域。具體措施應包括：增加定向公共投資，設定價格底線，利用政府采購力，并為企業與國內生產商簽訂長期采購合同創造激勵；同時推進生產和建設許可流程改革，因為這些程序目前往往會拖上數年、甚至數十年。特朗普第二屆政府在拜登政府已開啟相關布局的基礎上，進一步加大對國內重稀土和磁體加工能力的投資，就是運用這套政策工具的一個典型例子。

一項成功的產業戰略，還取決于能否對一個看似簡單的問題作出連貫明確的回答：哪些產業具有戰略重要性？這本質上是一個需要判斷與裁量的問題。拜登政府之所以將汽車產業視為戰略性產業，一方面是因為它擁有龐大的工業能力，能夠在危機中被迅速轉用于其他用途，比如在新冠疫情期間轉向呼吸機生產；另一方面則是因為汽車產業本身是眾多其他行業的重要客戶，從鋼鐵、鋁材到玻璃和電子產業皆是如此。這意味著，只要汽車產業保持繁榮，其帶動效應就會擴散至多個行業。其他政府或許會對哪些產業應列入這一清單作出不同判斷，但為了確保決策嚴謹且清晰，它們應當設立一套具體標準，用以解釋這些選擇。學者克里斯·米勒提出，這些標準應包括：相關行業與國家安全具有明確關聯，容易出現集中化和壟斷化，難以在危機中迅速重建，且對其所在產業生態系統具有顯著的正向帶動作用。

也有人主張，至少在一個前沿領域——清潔能源——美國應當退出競爭，接受中國將成為推動全球能源轉型的“世界工廠”。按照這一邏輯，如果中國愿意為世界其他國家補貼廉價太陽能板、電動汽車和電池，美國就應該順其自然；畢竟，美國消費者也可以購買來自中國的低價產品。但問題在于，全球清潔能源轉型目前只完成了很小一部分。此時就斷言“大局已定”，顯然為時過早。而且，在美國剛剛擺脫對外國石油舊式能源依賴之際，如今忽視清潔能源，只會讓美國陷入一種新的能源依賴。電動汽車及其背后的供應鏈，正是美國工人應當參與建設的那類清潔能源產業的典型代表。

與此同時，華盛頓還必須將產業戰略運用于生物技術產業，以扭轉合同研究組織——即幫助生物技術企業開展試驗和研究的機構——向中國外遷的趨勢。

這些投資也必須將韌性納入考量。中國已經通過在貿易爭端中切斷加工稀土和磁體供應，表明其有意將依賴關系武器化。有人合理地提出疑問：供應鏈的全面韌性是否真的可能實現？

的確，即便華盛頓解決了某些脆弱點，其他脆弱點依然存在，新的脆弱點也可能繼續出現。誠然，要在所有關鍵物資上都實現完全且持久的韌性，恐怕難以企及。但即便如此，減少脆弱點仍然更為有利：用賭博術語來說，這相當于減少了對手手中的“高牌”數量，而在一場多階段博弈中，這一點可能至關重要。首先，華盛頓應聚焦于高優先級投入品——也就是那些一旦遭到中國限制，就會對美國經濟造成廣泛而直接沖擊的物資，以及那些補救起來在操作上難度高、見效又慢的領域。正是基于這一考慮，拜登政府在2022年動用了《國防生產法》項下的一整套廣泛授權，以確保大容量電池所必需材料的可靠且可持續供應，包括鋰、鈷、石墨、鎳和錳。

這一戰略的目標不應是自給自足，而應是多元化。這將要求美國同盟友和伙伴展開合作。曾在拜登政府任職的庫爾特·坎貝爾和杜如松在本刊撰文提出，應追求一種“盟友規模”——即美國及其伙伴協調各自產業戰略，使一國作出的投資能夠強化整體能力。

如果美國、歐洲及其他伙伴能夠在對華“去風險”問題上形成一致，并在關鍵產業中協調技術標準，它們就有可能建立起一個任何單一國家都無法獨立支撐的、繁榮的生產生態體系。這也正是拜登政府在與歐盟、七國集團及其他關鍵伙伴協調政策時所追求的目標。遺憾的是，特朗普政府削弱了這種盟友協同。未來幾屆政府必須付出堅定而持續、很可能長達多年的外交努力，才能重新贏回盟友的信任。

最后，推動創新的努力不能只關注發明和生產，還必須重視擴散——確保這些發明能夠被廣泛應用。正如政治學者杰弗里·丁所指出的，提高全要素生產率——也就是在既定投入下所能產出的總量——始于制造，但并不止于制造。技術競爭中的持續成功，要求發明成果能夠被整個經濟體系和國家安全體系廣泛采納。冷戰時期，蘇聯正是在這一點上失敗，而美國則因此占據上風。

“小院高墻”

推動創新和制造固然至關重要，但僅靠這一點，還不足以建立一個富有韌性的技術—工業基礎。美國的新戰略還必須包括積極的保護機制，以守住這一基礎。以被稱為“傾銷”的不公平貿易做法為例。在許多行業中，中國正以低于市場價格的水平在全球市場出售其過剩產能，從而擠壓競爭性制造商，令其退出市場，而中國企業則繼續維持主導地位。

要反制這種做法，一項現代產業戰略必須包含針對中國戰略性領域產品——如電動汽車和半導體——的關稅措施，而不是對更廣泛的中國經濟全面出手。許多其他國家——包括一些并不總是與美國利益保持一致的國家，如巴西——也對中國的產能過剩感到擔憂，并正在采取各自的應對措施。

美國還必須保護其最先進的技術不被潛在濫用。這一議程的核心是先進半導體，因為它們對于提升維持人工智能持續領先所需的算力至關重要，而人工智能領先反過來又將加速幾乎所有其他科學領域和軍事能力的進步。

與中國全面脫鉤并不明智；農業和基礎生活用品等非敏感領域的商品流動，確實讓美國家庭受益。但若放松對先進計算的出口管制，無異于主動放棄美國及其盟友當下所擁有的最具決定性優勢之一。政策制定者也不應被這樣一種說法所嚇退：現有美國出口管制已經適得其反，反而促使中國建立本國半導體供應鏈。事實上，在這些管制措施尚未被提出之前，中國領導層就已將此列為國家最高優先事項之一，并向國內芯片產業投入了大量關注和公共資源。

最佳路徑，就是我所稱的“小院高墻”。這意味著，美國在管控對象上應有所選擇，劃定一個“小院”，只聚焦那些將決定國家安全和戰略競爭走向的最敏感技術；與此同時，再以嚴密限制構筑一道“高墻”，把這個“小院”牢牢圍住。拜登政府對芯片的管制，正是這樣操作的。其對高端生物技術設備實施的出口管制，以及對美國資本投資中國量子計算等敏感技術生產領域所施加的限制，也都進一步說明了這一方法在實踐中的運作方式。

為了更好保護美國免受敵對滲透，華盛頓還必須區分不同類型技術的風險等級——例如起重機、民用娛樂無人機和家用電器——尤其是那些依賴中國技術或與中國技術相連、因而容易受到外國操控或監視的產品。

大語言模型軍事化

一項有效的美國技術戰略，另一個關鍵維度在于加強以威懾重大沖突為目標的軍事創新。若臺海局勢生變，將引發歷史性規模的全球經濟沖擊。華盛頓在軍事上的首要任務，必須是阻止這場戰爭發生，而這一目標能否實現，在很大程度上取決于美軍是否能夠采用新技術，并與伙伴共享這些技術。

“數量本身就是一種質量”這句老話，同樣適用于軟硬件領域的技術突破。廉價且大量可得的空中無人機、無人水面艦艇以及分布式傳感器，將成為迫使對手付出難以承受代價的關鍵手段；與此同時，遠程精確打擊等高端能力，以及排雷等傳統系統，仍然不可或缺。新的作戰概念和更新后的指揮控制框架也同樣重要。軍隊不能拿過去的作戰方案去打未來的戰爭。比如，拜登政府提出了“綜合威懾”概念，以統攝這些新技術所帶來的多重領域和多種平臺。這種擴散式部署將確保美國及其伙伴部隊即便在遭受密集導彈打擊或網絡干擾的情況下，仍能保持感知、機動和打擊能力。

人工智能正是這些轉變的核心。由人工智能賦能的系統，已經在優化后勤、分析情報、發現網絡脆弱點以及識別軍事目標等方面發揮越來越大的作用。隨著時間推移，這些人工智能系統將日益塑造軍隊訓練、規劃和作戰的方式。中國也已經在整合人工智能能力，以繞開美國在戰場感知和后勤優化等傳統優勢。華盛頓必須加快跟進。在美國國家安全體系內部全面部署人工智能，不僅需要技術層面的推進，也需要文化和組織層面的變革，包括更新采辦和采購方式，以及圍繞人機協同團隊建立新的規范。

至關重要的是，這些政策框架必須優先確保美國國家安全體系以負責任的方式采用人工智能。圍繞五角大樓是否可以利用大語言模型監控美國公民，或用于構建致命性自主武器的爭論，已經表明，關于人工智能軍事用途的規范并未跟上其能力發展的步伐。美國必須形成一種立足法律與價值的共識，以確保人工智能既合乎倫理地使用，也能有效發揮作用。這樣做無疑會讓美國在軍事創新競爭中面臨更大挑戰，因為其競爭對手未必會受到與美國相同原則和約束機制的限制。但即便如此，這仍然是必要之舉。

有效的軍事創新不能僅僅建立在美國自身能力之上。它必須建立在網絡化防務基礎之上，將先進技術整合進盟友軍隊體系之中，從而實現力量的倍增，而非只是簡單疊加。澳英美三邊安全伙伴關系（AUKUS）就是一個例證。AUKUS通常被視為一項圍繞核潛艇展開的狹義協議，但更準確地說，它應被理解為一種技術加速器——一種能夠在無GPS量子導航、水下作戰等領域實現高效技術轉移和能力部署的機制。與此同時，北約也已啟動了自身的防務創新加速器。

未雨綢繆總勝于亡羊補牢

二戰結束后，華盛頓構建起一套國際貿易、法律與標準體系，為共同增長與繁榮營造了安全和經濟條件。而這套體系之所以成功，恰恰在于世界其他國家選擇接受并在其基礎上繼續發展。同樣，如果美國想在當下的技術競爭中取勝，就不能只打造出最先進的人工智能模型。它還必須讓全球接受其數字基礎設施。

北京已經在向廣大發展中國家輸出一種“中國版”的數字基礎設施，通常將通信硬件、云服務、監控系統、支付平臺以及配套的低成本融資打包提供。這些輸出并非中性的；它們在默認設定上優先服務于國家控制、審查和監控。實際上，北京輸出的是一套威權主義的“操作系統”。美國必須提供一種更好的替代方案。

如果全球數字經濟運行在美國的技術棧之上——包括云架構、芯片設計、安全協議和技術標準——那么美國就有可能確保一個將民主價值嵌入21世紀代碼之中的未來。反之，如果美國拱手讓出這一陣地，威權國家就可能掌握全球商業與通信的基礎骨架，把國家控制置于公民福祉之上，并由此帶來后門監控、數據攫取、宣傳操控和脅迫等一系列后果。

要贏得這場“擴散競爭”，就需要大規模開展商業外交。美國政府應與美國企業協同合作，降低世界各地獲取美國技術的門檻。為美國技術提供融資支持、技術援助，以及推動與美國企業建立合作關系，都將有助于提高其采用率，尤其是在那些中國已經提供帶補貼、可直接部署技術組合的地區。

在這場競爭中，標準與治理的重要性絲毫不亞于硬件。標準往往晦澀且不受重視，但它們實際上是全球技術體系的“語法”，決定著系統如何交互、數據如何治理、風險如何管理。這些標準由眾多國際機構制定，而這些機構對未來技術格局擁有巨大影響力，其覆蓋范圍從人工智能安全和數據隱私的“交通規則”，一直延伸至生物技術和生物制造。美國需要在這些機構中發揮主導作用，而不是像現任政府似乎正在做的那樣選擇退出。

尤其是，美國應優先推動建立人工智能系統的標準化評估機制——在系統發布之前，就測試其為何能夠運作，以及它在現實使用中是否、又會如何失效。鑒于合成生物學與人工智能之間正在不斷加深融合，華盛頓及其志同道合的伙伴也應支持為合成生物學建立安全護欄，包括共同的篩查協議、對特別危險用途劃定紅線，以及在實驗或系統出現意外失效時建立事故報告規范。

那些認為強調風險與安全會拖慢美國在對華技術競爭中步伐的人，把邏輯弄反了。確保安全性與可信度，并不會拖累美國及其盟友，最終反而會使它們行動得更快。不確定性會催生謹慎：當政策制定者和產業界對安全性和可靠性缺乏信心時，他們會更不愿意采用新能力。美國現在應當在協調并塑造全球人工智能安全努力方面進一步加強投入，而不是選擇后退。

穩中求進

在致力于鞏固上述其他“制高點”的同時，美國技術戰略還必須為中美關系中的穩定與合作留出空間。這必須成為整個戰略的核心支柱，而不是事后的附屬考慮。中美兩國都不會消失，雙方都必須學會與彼此共存。如果這兩個大國不能攜手避免最壞風險，或者陷入一種不斷失穩的螺旋式下行，那么這場競爭最終將以對所有人都構成災難的方式收場。

毫無疑問，中國和美國都將繼續推動人工智能的能力邊界，但如果競爭不顧風險，就可能導致危險的擴散，甚至失去控制。正因如此，拜登政府才在2024年美國總統拜登與中國領導人會晤時，推動北京同意在人類使用核武器的決策上繼續保持人為控制。

同樣地，在中美兩國努力降低對關鍵投入品依賴的過程中，必須避免圍繞貿易限制展開針鋒相對的報復，因為那樣帶來的傷害很可能大于收益。清潔能源技術和生物技術領域的競爭，不應掩蓋雙方在應對氣候危機以及推動癌癥等疾病治療進步方面的合作。與此同時，如果北京與華盛頓之間，尤其是在臺灣海峽問題上，缺乏深入而持續的溝通，那么軍事能力的增強反而可能提高戰爭爆發的風險。

競爭并不排斥合作。隨著技術能力的增強，美國將在爭取風險管控協議方面擁有更大籌碼。但如何找到恰當平衡，并不存在一套機械公式或固定算法。實現這一點，必然需要一定程度的試錯，也難免伴隨一些摩擦。即便如此，2024年續簽的《美中科技合作協定》仍表明，兩國在推進競爭性政策的同時，依然保留著廣闊的科學合作空間，能夠在人類共同受益的科研事業上繼續協作。該協定推動雙方在知識產權保護、特定數據庫和科學實地站點的對等準入等問題上形成共同標準。關鍵在于，美國決策者不能在任何一個方向上走得過遠，哪怕那樣做在某些時候看起來似乎更容易。

這是一場馬拉松，而不是短跑

一旦美國明確界定了自身戰略，就必須付諸執行。要把這件事做好，就意味著必須正視一個不斷擴大的鴻溝：國家的戰略雄心與其實際交付能力之間的落差。要彌合技術與制造領域的這一差距，就必須調整驅動美國資本市場的激勵機制。華爾街機構更青睞軟件投資，因為它們看重軟件可擴展性所承諾的高回報；相比之下，它們對資本密集、利潤率較低的工業生產投入的關注和資金都要少得多。

如果一項戰略寄望于市場的“看不見的手”來為具有戰略意義的硬件制造配置資本，而這只手卻只追逐下一個軟件“獨角獸”，那么這樣的戰略注定會失敗。美國政府必須同私營部門合作，糾正這種錯位，利用稅收抵免、貸款擔保和風險保險等公共政策工具，使原本吸引力不足的投資對私人資本而言也具備財務可行性。與此同時，在部署先進設備的同時，還必須大力投資于培訓、勞動力流動和工資增長。這不僅關系到美國的競爭力，也關系到美國工人的切身利益。

執行層面的另一半挑戰來自政府官僚體系。美國已經形成了一套重程序、輕結果的體制：許可要求可能讓新項目建設拖延長達十年；采購規則扼殺創新型國防初創企業；資金撥付僵局則讓科研機構長期“挨餓”。擁有否決權的人太多，而真正被賦予拍板推進權力的人太少。

如果國家治理不能服務于工薪階層和中產階層的物質福祉，那么再高明的治國術也意義有限。一套有針對性、著眼長期的對華競爭戰略，如果能夠把技術—工業主權、通過軍事創新實現威懾、以及民主數字標準置于優先位置，同時避免滑向“逐底競爭”，就將創造優質就業，并大幅提振符合公共利益的投資。它還將使軍事支出服務于防止戰爭，而不是發動戰爭；幫助社會吸收即將到來的技術沖擊；并管控大國競爭帶來的風險。同時，它也將保護美國人的隱私、公民自由和生活方式。在這一議程上，不存在任何一個政黨或派別的目標與之完全無關。

這項工作將以數十年為計，而不是幾年。美國追求的不能只是率先實現下一項突破所帶來的短暫榮光。相反，它必須通過讓資本與戰略對齊、賦權制度果斷行動，并以二戰后時期的緊迫感和數字時代的靈活性推進建設，去爭取并守住這些“制高點”。這是我們這個時代具有決定性意義的國家工程，而美國人民完全有能力完成它。

文章原標題為“The Tech High Ground：What It Will Take to Gain the Advantage Over China”，發表于《外交事務》雜志2026年5/6月號，于4月15日發布于《外交事務》雜志官網。

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

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